Журнал «Эковестник», №1 • 2018 г. Читать весь номер онлайн

Риск-ориентированный подход нуждается в едином центре компетенций

Вся контрольно-надзорная деятельность должна быть направлена на снижение рисков причинения вреда гражданам

Актуально

КРИВОШАПКА Ирина

14.01.2019

Вся контрольно-надзорная деятельность должна быть направлена на снижение рисков причинения вреда гражданам, организациям и государству, а также на эффективное использование выделенных для этого ресурсов. Именно для этого и внедряется риск-ориентированный подход. Переход на такую систему — это переход к управлению рисками в подконтрольной среде, направленный на снижение вреда охраняемым законом ценностям.

Эта система только формируется в России, но уже сейчас известно как об удачных примерах, так и о некоторых ошибках, которые необходимо исправить.

Заместитель директора Департамента контрольно-надзорной и разрешительной деятельности Министерства экономического развития РФ Константин Никитин

Как рассказал заместитель директора Департамента контрольно-надзорной и разрешительной деятельности Министерства экономического развития РФ Константин Никитин, основным документом, регламентирующим в настоящее время данную сферу, является Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Пока речь идет о внедрении риск-ориентированного подхода только в отношении проверок, указанных в этом законе. Однако Минэкономразвития России выступает за расширение сферы применения данного подхода и разработало законопроект «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации». Документ был принят Государственной думой в первом чтении.

Более полусотни видов контроля

По итогам 2017 года Министерство экономического развития РФ проанализировало работу по внедрению риск-ориентированного подхода. Отчет размещен на сайте, посвященном совершенствованию государственного управления. Согласно данным отчета ( полная версия) по состоянию на конец марта 2018 года, риск-ориентированный подход внедряется по 57 видам контроля (надзора). В частности, в рамках приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности» внедрение риск-ориентированного подхода в 2017 году предусматривалось для 46 видов государственного контроля, осуществляемых 12 федеральными органами исполнительной власти: МЧС России, МВД России, ФАС России, Россельхознадзором, Росздравнадзором, Росприроднадзором, Ространснадзором, ФТС России, Роспотребнадзором, ФНС России, Ростехнадзором, Рострудом, и семи видов государственного контроля, осуществляемых на региональном уровне. Дополнительно работы по внедрению риск-ориентированного подхода велись еще по четырем видам надзора, который выполняли такие ведомства, как Росреестр, Росаккредитация, Росстандарт и ФМБА России.

Из отчета следует, что по состоянию на конец марта 2018 года по 29 видам государственного контроля приняты нормативные правовые акты о внедрении риск-ориентированного подхода, устанавливающие категории риска (классы опасности) и критерии отнесения к ним подконтрольных объектов.

В отношении двух видов контроля — таможенного (приказы ФТС России от 27 августа 2015 года № 1740, от 8 апреля 2016 года № 706, от 11 апреля 2016 года № 731, 732 и 733) и налогового (приказ ФНС России от 30 мая 2007 года № ММ-3-06/333@) — не установлены критерии отнесения объектов контроля к определенной категории риска, исходя из специфики их осуществления и в соответствии с базовой моделью определения критериев и категорий риска, утвержденной протоколом проектного комитета от 31 марта 2017 года № 19(3). Иные элементы риск-ориентированного подхода внедрены с учетом отраслевых особенностей.

Таким образом, по состоянию на 30 марта 2018 года нормативные правовые акты, устанавливающие риск-ориентированный подход при осуществлении планового контроля, приняты в отношении 31 вида контроля (надзора), из них семь принято до 2017 года, 19 — в 2017-м, пять — в 2018-м.

С учетом фактических сроков принятия нормативных правовых актов планы проверок на 2018 год были сформированы на основании риск-ориентированного подхода в отношении 19 видов контроля (надзора).

Анализ внедрения риск-ориентированного подхода проводился в разрезе ведомств и осуществляемых ими видов контроля (надзора) на основании представленных данных, а также сведений, содержащихся в публичных источниках информации.

Анализ информации на сайтах территориальных органов проводился в отношении двух-трех территориальных органов, выявлялись схожие проблемы и особенности. По результатам анализа подготовлены рекомендации в соответствии с выявленными проблемными местами и прогнозируемыми возможностями. К примеру, внедрение риск-ориентированного подхода в 2017 году предусматривалось для федерального государственного экологического надзора (в части государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, государственного земельного надзора, государственного надзора в области обращения с отходами, государственного надзора в области охраны атмосферного воздуха, государственного надзора в области использования и охраны водных объектов, государственного надзора за соблюдением требований к обращению озоноразрушающих веществ).

В отношении лицензионного контроля за деятельностью по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности, осуществляемого Росприроднадзором в рамках отраслевого вида надзора, план проверок отдельно не формируется. До 31 июля 2018 года Росприроднадзор должен был внести изменения в нормативные правовые акты, касающиеся ведомственного планового контроля лицензионных требований в рамках реализации полномочий по отраслевым видам контроля. Об итогах проведенных проверок Росприроднадзор проинформировал в соответствующих письмах: от 19 марта 2018 года № PH-04-01-29/5144, от 5 декабря 2017 года № РН-03-04-29/26689.

Что касается федерального государственного экологического надзора, в его сферу входят объекты, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду. Субъектами надзора являются юридические лица и индивидуальные предприниматели, эксплуатирующие данные объекты.

Формирование реестров поднадзорных объектов осуществляется посредством программно-технического обеспечения ПТО «УОНВОС» ( инструкция по работе с категориями риска), введенного в эксплуатацию приказом Росприроднадзора от 21 июля 2017 года № 360. Согласно представленному описанию системы в ней реализованы функциональные возможности автоматизированного ведения реестров объектов, распределения по категориям риска, а также формирования планов проверок. Сведения для включения в реестр поступают из заявок о постановке объектов на государственный учет, об актуализации сведений об объекте или снятии его с государственного учета, которые подаются юридическим лицом / индивидуальным предпринимателем; а также на основе результатов исполнения полномочий и государственных функций Росприроднадзором.

Стоит отметить, что Положением о федеральном государственном экологическом надзоре, утвержденным постановлением Правительства РФ от 8 мая 2014 года № 426, закреплены критерии и категории риска. Утвержденные критерии учитывают вид деятельности подконтрольных субъектов, а также критерии отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий деятельности (утверждены постановлением Правительства РФ от 28 сентября 2015 года № 1029). Поднадзорные объекты, а это 85 658 единиц, распределены по категориям риска — шести подвидам надзора, входящим в состав федерального государственного экологического надзора: чрезвычайно высокая категория риска — 256 объектов, высокая категория риска — 3037 объектов, значительная категория риска — 10 333 объекта, средняя категория риска — 25 888 объектов, умеренная категория риска — 37 950 объектов, низкая категория риска — 8221 объект.

Росприроднадзор сообщил, что существуют объекты, которые не включены в государственный реестр, так как постановка на государственный учет осуществляется в заявительном порядке. В ближайшее время может быть категорировано еще порядка 6 тысяч объектов надзора.

Отчет также представляет сведения о вреде, причиненном природе. В 2017 году вред, причиненный недрам, оценен в 4567,6 миллиона рублей; размер вреда, причиненного почвам, составил 4748,1 миллиона рублей; общий размер вреда, причиненного водным объектам, — 2867,86 миллиона рублей. Таким образом, совокупный ущерб за 2017 год составил 12 183,56 миллиона рублей.

Отчетные недочеты

В этом году ведомство внедрило новый подход в план проверок: формируемые на текущий год проверки впервые учитывают время утверждения категорий и критериев риска (22 июля 2017 года). Распределение плановых проверок по категориям риска на 2018 год (таблица), а также сопоставление с распределением объектов по категориям риска (рисунок) приведены ниже.

Анализ выявил неравномерность распределения объектов и проверок. Так, в категорию низкого риска отнесено всего 9,6% объектов, что достаточно мало, по сравнению с прочими категориями. При этом 57,9% проверок сосредоточено в средней и умеренной категориях риска. Также в отношении значительной категории риска запланировано 31,5% проверок, что существенно превышает количество проверок по чрезвычайно высокой и высокой категориям риска. Подобная неравномерность распределения свидетельствует о несоответствии принципам риск-ориентированного подхода, так как плановые проверки должны быть максимально сосредоточены на более высоких категориях риска, а в категорию низкого риска должно попадать подавляющее большинство объектов.

В отношении объектов, которым присвоены чрезвычайно высокая и высокая категории риска, на 2018 год запланировано 66 и 546 проверок соответственно, при этом общее количество объектов, включенных в указанные категории, составило 256 и 3037. С учетом установленных периодичностей проведения плановых проверок — один раз год и один раз в два года соответственно — представляется, что не все объекты чрезвычайно высокой и высокой категорий могут быть охвачены плановыми проверками с указанной периодичностью. В связи с этим Росприроднадзору необходимо провести сопоставительный анализ распределения объектов и проверок по категориям риска с целью подтверждения корректности формирования планов проверок на 2018 год.

На сайте Росприроднадзора представлены перечни объектов по территориальным органам, которым присвоены категории риска. Основной проблемой является отсутствие сводных перечней по органу в целом, что существенно усложняет анализ и сопоставление данных. Еще одна проблема связана с навигацией по сайту, в частности неочевидное расположение перечней. Найти их удалось лишь с помощью формы поиска. При этом перечень по каждому территориальному органу находится в отдельном разделе сайта.

Таблица. Распределение плановых проверок на 2018 г. по категориям риска

Например, в перечне объектов, которым присвоены высокая и значительная категории риска, сформированном территориальным органом Омской области, помимо основной вкладки с реестром выявлено наличие дополнительной вкладки с информацией неизвестного назначения.

На сайте Росприроднадзора отсутствует сводный план проведения проверок. Планы представлены в разрезе территориальных органов ( планы проверок Росприроднадзора). Однако для Центрального аппарата Росприроднадзора последний актуальный план проверок приведен за 2016 год. Таким образом, сделать вывод о том, что все планы проверок на 2018 год сформированы на основании риск-ориентированного подхода, не представляется возможным.

Распределение объектов за 2017 г. и плановых проверок за 2018 г. по категориям риска, %

Кроме того, выявлено отсутствие стандартизации и унификации представленных сведений. Так, в графе, содержащей сведения о присвоенной категории риска, у различных территориальных органов присутствуют различные обозначения. Например, в плане проверок на 2018 год Управления Росприроднадзора по Кемеровской области, СФО, для средней категории риска используются следующие обозначения: «32-0142-000011‑П, категория значительного риска», «32-0142-000014-П, категория значительного риска», «категория значительного риска» и иные.

Аналогичная проблема выявлена в графе «Цель проведения проверки». В плане проверок на 2018 год Управления Росприроднадзора по Кемеровской области, СФО, в данной графе указано: «Федеральный государственный экологический надзор. Соблюдение хозяйствующим субъектом требований действующего законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды». В плане проверок Управления Росприроднадзора по Еврейской автономной области ( план проверок на 2018 год территориальных органов Росприроднадзора Дальневосточного федерального округа) в указанной графе приведена следующая формулировка: «Федеральный государственный экологический надзор. Соблюдение хозяйствующим субъектом требований действующего законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды, установленных Земельным кодексом Российской Федерации от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ, Водным кодексом Российской Федерации от 3 июня 2006 года № 74‑ФЗ, Федеральным законом от 10 января 2002 года № 7-ФЗ „Об охране окружающей среды“, Федеральным законом от 24 июн 1998 года № 89-ФЗ „Об отходах производства и потребления“, Федеральным законом от 4 мая 1999 года № 96-ФЗ „Об охране атмосферного воздуха“, Законом Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-I „О недрах“».

Выявлены объекты, которым по ошибке присвоена низкая категория риска, поскольку плановые проверки по этим объектам не проводятся. Так, в плане проверок на 2018 год Тихоокеанского морского управления Росприроднадзора, ДФО, в отношении ООО «Рыболовецкий колхоз имени Г. Котовского», ОГРН 1126504000336, отнесенного к категории низкого риска, предусмотрено проведение плановой выездной проверки.

Удачный пример системы

В то же время положительным результатом со стороны Росприроднадзора оценены задачи по разработке критериев риска для регионального экологического надзора и их синхронизация с критериями для федерального государственного экологического надзора. Таких же оценок заслужили достижения с превышением планового значения отдельных показателей на 2017 год.

Росприроднадзору рекомендовано организовать и автоматизировать процесс сбора и обработки данных по ущербу в разрезе категорий риска, провести анализ этих данных с учетом причин и факторов возникновения ущерба охраняемым законом ценностям и далее актуализировать установленные категории и критерии риска. Ведомству также необходимо провести сопоставительный анализ текущего распределения объектов и плановых проверок на 2018 год по категориям риска с целью подтверждения корректности формирования планов проверок на 2018 год и учета результатов анализа при формировании планов проверок на 2019 год.

По итогам внедрения системы управления рисками Росприроднадзор назван удачным примером этого подхода, поскольку ведомство обеспечило разработку категорий и критериев риска для регионального экологического надзора и синхронизацию с критериями для федерального государственного экологического надзора.

Внедрение риск-ориентированного подхода в 2017 году стало масштабным и реализовано в отношении практически всех массовых и социально значимых видов контроля. В частности, до 2017 года было принято семь нормативных правовых актов, в 2017-м — 19 НПА, в 2018-м — пять НПА, предусматривающих внедрение риск-ориентированного подхода в рамках плановых проверок. Наряду с участниками приоритетной программы риск-ориентированный подход внедряли четыре ведомства, не включенные в нее, что позволило им получить положительный опыт и достичь первых результатов еще до официального включения в реформу.

Вместе с тем критерии риска не подтверждены сведениями о фактически причиненном охраняемым законом ценностям ущербе или комплексной качественной оценкой (расчетом) модели потенциального ущерба.

В качестве общих рекомендаций Минэкономразвития заявляет, в частности, о необходимости создания единого центра компетенций, который будет выполнять задачи, связанные с анализом рисков, координацией работ и глубокой системной методологической поддержкой ведомств. Он может быть создан на основе одной из действующих экспертных организаций.

Контрольным органам в центральных аппаратах необходимо на постоянной основе проводить количественный и качественный анализ данных, анализ их полноты и достоверности, а также обеспечить повышение уровня цифровизации всех процессов.

Ирина КРИВОШАПКА