Журнал «Эковестник», №1 • 2018 г. Читать весь номер онлайнResponsive image

Риск-ориентированный подход нуждается в едином центре компетенций

Вся контрольно-надзорная деятельность должна быть направлена на снижение рисков причинения вреда гражданам

Вся контрольно-надзорная деятельность должна быть направлена на снижение рисков причинения вреда гражданам, организациям и государству, а также на эффективное использование выделенных для этого ресурсов. Именно для этого и внедряется риск-ориентированный подход. Переход на такую систему — это переход к управлению рисками в подконтрольной среде, направленный на снижение вреда охраняемым законом ценностям.

Эта система только формируется в России, но уже сейчас известно как об удачных примерах, так и о некоторых ошибках, которые необходимо исправить.

Как рассказал заместитель директора Департамента контрольно-надзорной и разрешительной деятельности Министерства экономического развития РФ Константин Никитин, основным документом, регламентирующим в настоящее время данную сферу, является Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Пока речь идет о внедрении риск-ориентированного подхода только в отношении проверок, указанных в этом законе. Однако Минэкономразвития России выступает за расширение сферы применения данного подхода и разработало законопроект «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации». Документ был принят Государственной думой в первом чтении.

Более полусотни видов контроля

По итогам 2017 года Министерство экономического развития РФ проанализировало работу по внедрению риск-ориентированного подхода. Отчет размещен на сайте, посвященном совершенствованию государственного управления. Согласно данным отчета ( полная версия) по состоянию на конец марта 2018 года, риск-ориентированный подход внедряется по 57 видам контроля (надзора). В частности, в рамках приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности» внедрение риск-ориентированного подхода в 2017 году предусматривалось для 46 видов государственного контроля, осуществляемых 12 федеральными органами исполнительной власти: МЧС России, МВД России, ФАС России, Россельхознадзором, Росздравнадзором, Росприроднадзором, Ространснадзором, ФТС России, Роспотребнадзором, ФНС России, Ростехнадзором, Рострудом, и семи видов государственного контроля, осуществляемых на региональном уровне. Дополнительно работы по внедрению риск-ориентированного подхода велись еще по четырем видам надзора, который выполняли такие ведомства, как Росреестр, Росаккредитация, Росстандарт и ФМБА России.

Из отчета следует, что по состоянию на конец марта 2018 года по 29 видам государственного контроля приняты нормативные правовые акты о внедрении риск-ориентированного подхода, устанавливающие категории риска (классы опасности) и критерии отнесения к ним подконтрольных объектов.

В отношении двух видов контроля — таможенного (приказы ФТС России от 27 августа 2015 года № 1740, от 8 апреля 2016 года № 706, от 11 апреля 2016 года № 731, 732 и 733) и налогового (приказ ФНС России от 30 мая 2007 года № ММ-3-06/333@) — не установлены критерии отнесения объектов контроля к определенной категории риска, исходя из специфики их осуществления и в соответствии с базовой моделью определения критериев и категорий риска, утвержденной протоколом проектного комитета от 31 марта 2017 года № 19(3). Иные элементы риск-ориентированного подхода внедрены с учетом отраслевых особенностей.

Таким образом, по состоянию на 30 марта 2018 года нормативные правовые акты, устанавливающие риск-ориентированный подход при осуществлении планового контроля, приняты в отношении 31 вида контроля (надзора), из них семь принято до 2017 года, 19 — в 2017-м, пять — в 2018-м.

С учетом фактических сроков принятия нормативных правовых актов планы проверок на 2018 год были сформированы на основании риск-ориентированного подхода в отношении 19 видов контроля (надзора).

Анализ внедрения риск-ориентированного подхода проводился в разрезе ведомств и осуществляемых ими видов контроля (надзора) на основании представленных данных, а также сведений, содержащихся в публичных источниках информации.

Анализ информации на сайтах территориальных органов проводился в отношении двух-трех территориальных органов, выявлялись схожие проблемы и особенности. По результатам анализа подготовлены рекомендации в соответствии с выявленными проблемными местами и прогнозируемыми возможностями. К примеру, внедрение риск-ориентированного подхода в 2017 году предусматривалось для федерального государственного экологического надзора (в части государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, государственного земельного надзора, государственного надзора в области обращения с отходами, государственного надзора в области охраны атмосферного воздуха, государственного надзора в области использования и охраны водных объектов, государственного надзора за соблюдением требований к обращению озоноразрушающих веществ).

Основная задача анализа — проведение комплексной оценки уровня внедрения риск-ориентированного подхода в контрольно-надзорную деятельность. Предметом анализа стали, в частности, четко установленные понятия объектов и субъектов контроля (надзора), полнота и корректность данных о распределении объектов по категориям риска (классам опасности); соответствие категорий риска (классов опасности), критериев отнесения к ним подконтрольных объектов, периодичность плановых проверок, а также показателей «динамической модели» требованиям базовой модели; уровень автоматизации процессов, связанных с контрольно-надзорной деятельностью в целом и риск-ориентированным подходом в частности.

В отношении лицензионного контроля за деятельностью по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности, осуществляемого Росприроднадзором в рамках отраслевого вида надзора, план проверок отдельно не формируется. До 31 июля 2018 года Росприроднадзор должен был внести изменения в нормативные правовые акты, касающиеся ведомственного планового контроля лицензионных требований в рамках реализации полномочий по отраслевым видам контроля. Об итогах проведенных проверок Росприроднадзор проинформировал в соответствующих письмах: от 19 марта 2018 года № PH-04-01-29/5144, от 5 декабря 2017 года № РН-03-04-29/26689.

Что касается федерального государственного экологического надзора, в его сферу входят объекты, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду. Субъектами надзора являются юридические лица и индивидуальные предприниматели, эксплуатирующие данные объекты.

Формирование реестров поднадзорных объектов осуществляется посредством программно-технического обеспечения ПТО «УОНВОС» ( инструкция по работе с категориями риска), введенного в эксплуатацию приказом Росприроднадзора от 21 июля 2017 года № 360. Согласно представленному описанию системы в ней реализованы функциональные возможности автоматизированного ведения реестров объектов, распределения по категориям риска, а также формирования планов проверок. Сведения для включения в реестр поступают из заявок о постановке объектов на государственный учет, об актуализации сведений об объекте или снятии его с государственного учета, которые подаются юридическим лицом / индивидуальным предпринимателем; а также на основе результатов исполнения полномочий и государственных функций Росприроднадзором.

Стоит отметить, что Положением о федеральном государственном экологическом надзоре, утвержденным постановлением Правительства РФ от 8 мая 2014 года № 426, закреплены критерии и категории риска. Утвержденные критерии учитывают вид деятельности подконтрольных субъектов, а также критерии отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий деятельности (утверждены постановлением Правительства РФ от 28 сентября 2015 года № 1029). Поднадзорные объекты, а это 85 658 единиц, распределены по категориям риска — шести подвидам надзора, входящим в состав федерального государственного экологического надзора: чрезвычайно высокая категория риска — 256 объектов, высокая категория риска — 3037 объектов, значительная категория риска — 10 333 объекта, средняя категория риска — 25 888 объектов, умеренная категория риска — 37 950 объектов, низкая категория риска — 8221 объект.

Росприроднадзор сообщил, что существуют объекты, которые не включены в государственный реестр, так как постановка на государственный учет осуществляется в заявительном порядке. В ближайшее время может быть категорировано еще порядка 6 тысяч объектов надзора.

Отчет также представляет сведения о вреде, причиненном природе. В 2017 году вред, причиненный недрам, оценен в 4567,6 миллиона рублей; размер вреда, причиненного почвам, составил 4748,1 миллиона рублей; общий размер вреда, причиненного водным объектам, — 2867,86 миллиона рублей. Таким образом, совокупный ущерб за 2017 год составил 12 183,56 миллиона рублей.

Отчетные недочеты

В этом году ведомство внедрило новый подход в план проверок: формируемые на текущий год проверки впервые учитывают время утверждения категорий и критериев риска (22 июля 2017 года). Распределение плановых проверок по категориям риска на 2018 год (таблица), а также сопоставление с распределением объектов по категориям риска (рисунок) приведены ниже.

Анализ выявил неравномерность распределения объектов и проверок. Так, в категорию низкого риска отнесено всего 9,6% объектов, что достаточно мало, по сравнению с прочими категориями. При этом 57,9% проверок сосредоточено в средней и умеренной категориях риска. Также в отношении значительной категории риска запланировано 31,5% проверок, что существенно превышает количество проверок по чрезвычайно высокой и высокой категориям риска. Подобная неравномерность распределения свидетельствует о несоответствии принципам риск-ориентированного подхода, так как плановые проверки должны быть максимально сосредоточены на более высоких категориях риска, а в категорию низкого риска должно попадать подавляющее большинство объектов.

В отношении объектов, которым присвоены чрезвычайно высокая и высокая категории риска, на 2018 год запланировано 66 и 546 проверок соответственно, при этом общее количество объектов, включенных в указанные категории, составило 256 и 3037. С учетом установленных периодичностей проведения плановых проверок — один раз год и один раз в два года соответственно — представляется, что не все объекты чрезвычайно высокой и высокой категорий могут быть охвачены плановыми проверками с указанной периодичностью. В связи с этим Росприроднадзору необходимо провести сопоставительный анализ распределения объектов и проверок по категориям риска с целью подтверждения корректности формирования планов проверок на 2018 год.

На сайте Росприроднадзора представлены перечни объектов по территориальным органам, которым присвоены категории риска. Основной проблемой является отсутствие сводных перечней по органу в целом, что существенно усложняет анализ и сопоставление данных. Еще одна проблема связана с навигацией по сайту, в частности неочевидное расположение перечней. Найти их удалось лишь с помощью формы поиска. При этом перечень по каждому территориальному органу находится в отдельном разделе сайта.

Таблица. Распределение плановых проверок на 2018 г. по категориям риска

Категория риска

Количество плановых проверок на 2018 г., ед.

Чрезвычайно высокая

66

Высокая

546

Значительная

1815

Средняя

2184

Умеренная

1158

Итого

5769

Например, в перечне объектов, которым присвоены высокая и значительная категории риска, сформированном территориальным органом Омской области, помимо основной вкладки с реестром выявлено наличие дополнительной вкладки с информацией неизвестного назначения.

На сайте Росприроднадзора отсутствует сводный план проведения проверок. Планы представлены в разрезе территориальных органов ( планы проверок Росприроднадзора). Однако для Центрального аппарата Росприроднадзора последний актуальный план проверок приведен за 2016 год. Таким образом, сделать вывод о том, что все планы проверок на 2018 год сформированы на основании риск-ориентированного подхода, не представляется возможным.

Кроме того, выявлено отсутствие стандартизации и унификации представленных сведений. Так, в графе, содержащей сведения о присвоенной категории риска, у различных территориальных органов присутствуют различные обозначения. Например, в плане проверок на 2018 год Управления Росприроднадзора по Кемеровской области, СФО, для средней категории риска используются следующие обозначения: «32-0142-000011‑П, категория значительного риска», «32-0142-000014-П, категория значительного риска», «категория значительного риска» и иные.

Аналогичная проблема выявлена в графе «Цель проведения проверки». В плане проверок на 2018 год Управления Росприроднадзора по Кемеровской области, СФО, в данной графе указано: «Федеральный государственный экологический надзор. Соблюдение хозяйствующим субъектом требований действующего законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды». В плане проверок Управления Росприроднадзора по Еврейской автономной области ( план проверок на 2018 год территориальных органов Росприроднадзора Дальневосточного федерального округа) в указанной графе приведена следующая формулировка: «Федеральный государственный экологический надзор. Соблюдение хозяйствующим субъектом требований действующего законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды, установленных Земельным кодексом Российской Федерации от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ, Водным кодексом Российской Федерации от 3 июня 2006 года № 74‑ФЗ, Федеральным законом от 10 января 2002 года № 7-ФЗ „Об охране окружающей среды“, Федеральным законом от 24 июн 1998 года № 89-ФЗ „Об отходах производства и потребления“, Федеральным законом от 4 мая 1999 года № 96-ФЗ „Об охране атмосферного воздуха“, Законом Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-I „О недрах“».

Выявлены объекты, которым по ошибке присвоена низкая категория риска, поскольку плановые проверки по этим объектам не проводятся. Так, в плане проверок на 2018 год Тихоокеанского морского управления Росприроднадзора, ДФО, в отношении ООО «Рыболовецкий колхоз имени Г. Котовского», ОГРН 1126504000336, отнесенного к категории низкого риска, предусмотрено проведение плановой выездной проверки.

Удачный пример системы

В то же время положительным результатом со стороны Росприроднадзора оценены задачи по разработке критериев риска для регионального экологического надзора и их синхронизация с критериями для федерального государственного экологического надзора. Таких же оценок заслужили достижения с превышением планового значения отдельных показателей на 2017 год.

Росприроднадзору рекомендовано организовать и автоматизировать процесс сбора и обработки данных по ущербу в разрезе категорий риска, провести анализ этих данных с учетом причин и факторов возникновения ущерба охраняемым законом ценностям и далее актуализировать установленные категории и критерии риска. Ведомству также необходимо провести сопоставительный анализ текущего распределения объектов и плановых проверок на 2018 год по категориям риска с целью подтверждения корректности формирования планов проверок на 2018 год и учета результатов анализа при формировании планов проверок на 2019 год.

По итогам внедрения системы управления рисками Росприроднадзор назван удачным примером этого подхода, поскольку ведомство обеспечило разработку категорий и критериев риска для регионального экологического надзора и синхронизацию с критериями для федерального государственного экологического надзора.

Внедрение риск-ориентированного подхода в 2017 году стало масштабным и реализовано в отношении практически всех массовых и социально значимых видов контроля. В частности, до 2017 года было принято семь нормативных правовых актов, в 2017-м — 19 НПА, в 2018-м — пять НПА, предусматривающих внедрение риск-ориентированного подхода в рамках плановых проверок. Наряду с участниками приоритетной программы риск-ориентированный подход внедряли четыре ведомства, не включенные в нее, что позволило им получить положительный опыт и достичь первых результатов еще до официального включения в реформу.

Вместе с тем критерии риска не подтверждены сведениями о фактически причиненном охраняемым законом ценностям ущербе или комплексной качественной оценкой (расчетом) модели потенциального ущерба.

В качестве общих рекомендаций Минэкономразвития заявляет, в частности, о необходимости создания единого центра компетенций, который будет выполнять задачи, связанные с анализом рисков, координацией работ и глубокой системной методологической поддержкой ведомств. Он может быть создан на основе одной из действующих экспертных организаций.

Контрольным органам в центральных аппаратах необходимо на постоянной основе проводить количественный и качественный анализ данных, анализ их полноты и достоверности, а также обеспечить повышение уровня цифровизации всех процессов.

По информации Минэкономразвития, наличие существенного количества ошибок и недочетов свидетельствует о неэффективности процесса подготовки как отдельных, так и сводных документов, что говорит о необходимости усиления контроля и координации данных процессов со стороны Росприроднадзора. Сведений о результатах контрольно-надзорной деятельности, а также о величине ущерба за 2017 год на сайте Росприроднадзора нет.

Ирина КРИВОШАПКА

Понравился материал? Поделитесь с коллегами

Свежий номер «»

«Эковестник» №1 • 2019

Читать Подписка

Обучение

Всегда рассматриваются актуальные темы. Отмечается высокий профессионализм лекторов и сотрудников.
Начальник бюджетного департамента Министерства финансов Астраханской области Моисеева О.А.

Спасибо за оставленую заявку!
Менеджер свяжется с Вами
в ближайшее время.