Журнал «Эковестник», №1 • 2018 г. Читать весь номер онлайнResponsive image

Риски в обращении с отходами из-за ограничения земель

Любая хозяйственная деятельность должна соответствовать целевому назначению и разрешенному использованию соответствующего земельного участка

Любая хозяйственная деятельность, будь то производство продукции, обработка, утилизация или размещение отходов, должна соответствовать целевому назначению и разрешенному использованию соответствующего земельного участка, а также учитывать градостроительные ограничения, установленные для территории, в которой находится такой земельный участок.

По закону

В соответствии с положениями статьи 7 Земельного кодекса РФ все земли в Российской Федерации разделены по целевому назначению на категории. Такими категориями являются, например, земли населенных пунктов, земли промышленности и иного специального назначения, земли сельскохозяйственного назначения, земли лесного фонда и т. д.

Правовой режим земельных участков, помимо принадлежности к той или иной категории земель, определяется видом разрешенного использования (далее — ВРИ) соответствующего участка. Виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются градостроительными регламентами, которые утверждаются документами градостроительного зонирования (правилами землепользования и застройки) и должны соответствовать классификатору видов разрешенного использования, утвержденному федеральным органом исполнительной власти (такой классификатор утвержден приказом Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 года № 540). К слову, разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения классификатора, признается действительным вне зависимости от его соответствия данному классификатору (Федеральный закон от 23 июня 2014 года № 171‑ФЗ).

Каждый собственник или правообладатель земельного участка может выбрать любой из установленных градостроительным регламентом для соответствующей территориальной зоны видов разрешенного использования. При этом в случае, если ВРИ земельного участка фактически не соответствует данному регламенту (это актуально, в частности, для случаев, когда ВРИ установлен до утверждения градостроительного регламента), такие земельные участки могут использоваться без приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, если правообладатель такого участка не намерен осуществлять на нем градостроительную деятельность (строительство, реконструкцию). Так, земельный участок, на котором расположены здания и сооружения, используемые для утилизации отходов, имеющий соответствующий ВРИ для производственной деятельности, может использоваться без приведения его в соответствие с градостроительным регламентом, даже в случае если им предусмотрены совсем иные ВРИ для данного земельного участка. В случае же, если собственник такого земельного участка намерен, допустим, реконструировать принадлежащие ему здания, он обязан привести ВРИ участка в соответствие с градостроительным регламентом. Если территориальная зона, в которой расположен участок, не является производственной, а является, к примеру, многофункциональной жилой зоной, то реконструкция зданий с сохранением производственного назначения таких зданий будет невозможна в силу закона (пункты 8, 9 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ).

Риски существуют

Как категория земель, так и вид разрешенного использования земельного участка — это необходимые характеристики, идентификационные признаки такого земельного участка, они отображаются в сведениях ЕГРН (единого государственного реестра недвижимости).

В ЕГРН должны отображаться и ограничения использования земельных участков, также влияющие на пределы и возможности осуществления хозяйственной деятельности на них. Однако на практике такую информацию не всегда можно обнаружить в сведениях ЕГРН. Указанные ограничения в совокупности с отсутствием информации о них в открытых источниках являются существенным риском для собственников и правообладателей земельных участков. С чем такие риски могут быть связаны?

Законом установлены определенные исключения, касающиеся тех земельных участков, действия градостроительных регламентов на которые не распространяется, — например, это земельные участки в границах территорий общего пользования или земельные участки, предназначенные для размещения линейных объектов или добычи полезных ископаемых. Градостроительные регламенты не устанавливаются, например, для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда или земель запаса. Применительно к зонам с особыми условиями использования территорий градостроительные регламенты устанавливаются в соответствии со специальными правилами.

В первую очередь на ограничения осуществления хозяйственной деятельности, о которых идет речь, влияет расположение земельного участка в зонах с особыми условиями использования территории (ЗОУИТ). Информация о границах и режиме осуществления хозяйственной деятельности в ЗОУИТ часто отсутствует как в сведениях ЕГРН, так и в иных открытых источниках. При этом помимо ЗОУИТ, перечисленных в статье 105 ЗК РФ (например, охранные зоны газопроводов, приаэродромная территория, зона минимальных расстояний до магистральных трубопроводов и пр.), существуют и иные зоны, расположение земельных участков в границах которых влияет на оборотоспособность таких земельных участков, например приватизация земельных участков, расположенных в береговой полосе, запрещена земельным законодательством (статья 27 ЗК РФ).

54_2.png

Основным обстоятельством, которое необходимо выяснить суду для принятия решения по категории дел, связанных с самовольным строительством, является установление факта о том, угрожает ли дальнейшая эксплуатация постройки жизни и здоровью людей. В тех случаях, когда речь идет об охранных зонах газопроводов и иных подобных зонах, решение данного вопроса, очевидно, должно быть основано на результатах соответствующей технической экспертизы, которая и должна выявить возможность безопасной эксплуатации здания.

По этой причине, как это ни парадоксально, органы государственной власти и ОМСУ (органы местного самоуправления) при выдаче разрешительной документации часто даже не знают о тех или иных ограничениях, наличие которых способно повлиять как на ограничения использования земельных участков, так и на их оборотоспособность, что впоследствии может послужить основанием признания постройки самовольной или даже виндикации земельного участка (существует множество примеров из судебной практики). Причем последние изменения в статью 222 ГК РФ о самовольной постройке (в частности, положение о том, что не является самовольной постройкой здание, возведенное с нарушениями ограничений использования земельного участка, если собственник данного объекта не знал и не мог знать о действии указанных ограничений), на мой взгляд, не снимают указанные риски, поскольку границы ЗОУИТ и иных зон утверждаются нормативными правовыми актами, которые сами по себе являются открытыми, поэтому вопрос о том, мог ли собственник знать о наличии соответствующих ограничений, будет являться оценочным при рассмотрении спора в суде.

Решение — за судом

Судебная практика, связанная с нарушением установленных ограничений в ЗОУИТ, сформировалась до последних изменений в статью 222 ГК РФ. Каким образом указанные изменения повлияют на дальнейшее развитие правоприменительной практики в рассматриваемой сфере и на возможные дополнительные гарантии для защиты прав ответчиков, будет понятно позднее.

В качестве примера того, каким образом могут реализоваться описанные риски, можно привести следующий судебный спор. С целью соблюдения конфиденциальности не приводится номер судебного дела и наименование организации ответчика. Ответчиком было осуществлено строительство здания. Категория земель и вид разрешенного использования земельного участка соответствовали назначению возведенного объекта. Ответчиком была получена вся необходимая документация, включая ГПЗУ (градостроительный план земельного участка), разрешение на строительство и разрешение на ввод объекта в эксплуатацию в уполномоченных органах власти. Право собственности на построенный объект было зарегистрировано в ЕГРН. Однако после нескольких лет эксплуатации здания выяснилось, что объект расположен в зоне минимальных расстояний до магистральных трубопроводов. Организация, осуществляющая эксплуатацию магистрального трубопровода, обратилась в суд с иском о признании постройки самовольной. Информация о том, что земельный участок, на котором было осуществлено строительство, расположен в указанной зоне, отсутствовала в распоряжении уполномоченного органа власти на момент выдачи разрешительной документации. Судебный спор рассматривается в первой инстанции более трех лет, решение до настоящего момента не принято.

Грамотный подход

Важно отметить, что в августе 2018 года в Земельный кодекс РФ включена статья 57.1, регулирующая особенности возмещения убытков при ограничении прав в связи с установлением и изменением ЗОУИТ. Таким образом, вопрос об объеме сведений, которыми располагают в том числе уполномоченные органы власти при принятии решений, становится еще более актуальным, поскольку согласно пункту 9 данной статьи убытки, связанные с ограничением прав, возмещаются органами государственной власти или ОМСУ, по вине которых сведения о ЗОУИТ в установленный срок не были внесены в ЕГРН.

В качестве еще одной иллюстрации можно привести судебное дело № А54‑2845/2017. Истец по данному делу приобрел в собственность земельный участок, относящийся к категории земель промышленности и иного специального назначения с видом разрешенного использования для строительства полигона ТКО. Однако перед приобретением участка истец не проверил, какие ВРИ в отношении данного участка предусмотрены в утвержденных ПЗЗ. Между тем в соответствии с ПЗЗ на указанном земельном участке возможно было осуществлять деятельность по озеленению территории, организации питомников растений. Именно эти виды разрешенного использования были отражены в ГПЗУ, полученном истцом перед началом планируемого строительства. В связи с указанным, строительство полигона ТКО оказалось невозможным, поскольку такой ВРИ не соответствовал градостроительному регламенту. Истец обратился в суд с иском об оспаривании отказа, однако суд отказал истцу в удовлетворении такого требования. Решение было оспорено в апелляционной инстанции, но осталось в силе. Как представляется, кассационная инстанция также поддержит позицию нижестоящих судов, поскольку объективно оснований для удовлетворения требований истца не имеется.

54_3.png

Подводя итог, можно сформулировать следующие рекомендации, направленные на предупреждение описанных выше рисков. При принятии решения о приобретении земельного участка и/или объектов недвижимости и намереваясь осуществлять определенную хозяйственную деятельность на таком земельном участке (например, деятельность по обращению с отходами), необходимо, помимо категории земель и ВРИ данного участка, которые зафиксированы в правоустанавливающих документах, выяснить, какие виды разрешенного использования установлены правилами землепользования и застройки (градостроительным регламентом) для территории, в которой расположен земельный участок, а также возможное наличие ограничений (ЗОУИТ и пр.) осуществления хозяйственной деятельности.

Юлия ФИЛАТКИНА,
руководитель и ведущий эксперт АНО «Центр земельных, градостроительных и экологических правовых исследований „ЭПИ-Центр“», эксперт Комиссии по природопользованию и экологии «Деловой России», эксперт группы «Градостроительная деятельность и территориальное планирование» Агентства стратегических инициатив (АСИ)

Понравился материал? Поделитесь с коллегами

Свежий номер «»

«Эковестник» №1 • 2020

Читать Подписка

Спасибо за оставленую заявку!
Менеджер свяжется с Вами
в ближайшее время.