Журнал «Эковестник», №3 • 2020 г. Читать весь номер онлайнResponsive image

На пути к устойчивому развитию

05.10.2020

Соответствует ли нацпроект «Экология» целям, обозначенным на глобальном уровне?

После принятия Повестки дня в области устойчивого развития на период до 2030 года1 Россия наравне с другими странами мира взяла на себя обязательства по достижению целей устойчивого развития (ЦУР). Каждая цель содержит задачи с целевыми показателями (индикаторами), которые конкретизируют и подсказывают, как правильно достичь цели.

21.jpg

Александр ДОЛГУШИН, заведующий кафедрой экономики устойчивого развития Московского университета им. С. Ю. Витте, кандидат экономических наук

Глобальная система показателей целей устойчивого развития разработана межучрежденческой группой экспертов по показателям достижения ЦУР (МГЭ-ЦУР) и согласована на 48-й сессии статистической комиссии ООН, состоявшейся в марте 2017 года[1], и позднее принята резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН по результатам анализа работы статистической комиссии по повестке дня в области устойчивого развития на период до 2030 года[2]. Стоит отметить, что в общей сложности глобальная система ЦУР содержит более 230 индикаторов, которые периодически коррелируются, но в целом эта корреляция носит поправочный или толковательный характер, в связи с чем государствам при составлении своих государственных программ (стратегий) можно опираться на данные показатели без сомнений в их существенном пересмотре до 2030 года.

Одна из 17 целей устойчивого развития напрямую касается обращения с отходами — цель № 12: обеспечение перехода к рациональным моделям потребления и производства. Устойчивое потребление и производство направлено на то, чтобы «делать больше и лучше меньшими средствами», наращивая чистую выгоду от экономической деятельности для поддержания уровня благополучия за счет сокращения объема использования ресурсов, уменьшения деградации и загрязнения окружающей среды в течение всего жизненного цикла при одновременном повышении качества жизни.

Майским указом Президента России определены основные цели и задачи развития до 2024 года, которые подробно отражены в структуре национальных и федеральных проектов. Национальный проект "Экология"[3] состоит из 11 федеральных проектов, из них три относятся к сфере обращения с отходами:

  • федеральный проект «Чистая страна»;
  • федеральный проект «Комплексная система обращения с твердыми коммунальными отходами»;
  • федеральный проект «Инфраструктура для обращения с отходами I–II классов опасности».

Анализ данных федеральных проектов показал, что они не соответствуют логике построения такого масштаба государственных программ методом программно-целевого планирования, не соответствуют закону о стратегическом планировании[4], не направлены на обеспечение экологической безопасности и экономики замкнутого цикла.

22.jpg

Экономические последствия эпидемии коронавируса требуют внесения корректировок в основные программные стратегические документы, в том числе в национальные проекты Российской Федерации.

С учетом низкого качества планирования и составления паспортов федеральных проектов в области обращения с отходами, а также низкой эффективности их реализации по состоянию на 2020 год встает вопрос их корректировки и адаптации под цель устойчивого развития № 12: обеспечение перехода к рациональным моделям потребления и производства.

В этой связи актуальным представляется проведение сравнительного анализа соответствия целей, задач и целевых показателей национальных проектов целям, задачам и индикаторам устойчивого развития в области обращения с отходами, по результатам которого можно выработать предложения и рекомендации по внесению изменений в нацпроект «Экология».

Для достижения цели № 12 было поставлено 11 задач и 13 показателей (индикаторов)[5].

Рассмотрим выполнение задач ЦУР № 12.

12.1. Россия формально выполнила данную задачу, издав Стратегию развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года[6], которая содержит множество указаний на рациональное природопользование и возврат отходов в экономический оборот, но, к сожалению, она по-прежнему не реализуется. Ни национальный проект «Экология» с 11 федеральными проектами, ни другие национальные проекты не содержат задач по сокращению потребления природных ресурсов.

12.2. Данная задача прямо указывает на необходимость введения такого целевого показателя, как уровень потребления на человека и на ВВП, который отражает совокупный объем потребления и образования отходов без необходимости использования устаревших и неэффективных государственных контрольных методов сбора информации о количестве и качестве образуемых отходов. Речь идет о форме 2-ТП (отходы), кадастрах отходов, которые заполняются заведомо ложно и подаются не всеми юридическими лицами (например, форму 2-ТП (отходы) сдают только 3–7% тех юридических лиц, которые обязаны их подавать). Данная задача и целевые показатели не были учтены в национальных проектах.

12.3. Задача по пищевым отходам никак не выделена в системе национальных проектов. Соответственно, глобальный индекс потерь продовольствия тоже не учитывается как индикатор в системе нацпроектов.

12.4. По факту Россия не добилась к 2020 году экологически рационального использования химических веществ и всех отходов на протяжении всего их жизненного цикла. Попадание их в компоненты природной среды (воздух, вода, почва) не сократилось, а, наоборот, увеличилось. Количество захораниваемых отходов выросло втрое за период с 2015 по 2018 год, с 354,6 миллиона тонн до 1029,2 миллиона тонн[7]. Механизмы ограничения использования опасных химических веществ, а также механизмы стимулирования вовлечения отходов в хозяйственный оборот по-прежнему неразвиты.

К данной задаче определены два индикатора. Первый касается заключения многосторонних соглашений по передаче информации об обращении с опасными отходами. Речь идет о соблюдении Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением. Стоит отметить, что в данном направлении Россия развивает мощности по обезвреживанию и утилизации опасных отходов путем переориентации мощностей по уничтожению химического оружия, а в структуре национального проекта «Экология» опасные отходы выделены в отдельный федеральный проект — «Инфраструктура для обращения с отходами I— II классов опасности». Основной целевой показатель касательно опасных отходов определен как «количество введенных в эксплуатацию производственно-технических комплексов по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов I и II классов опасности», что не соответствует ни логике построения программ методом программно-целевого планирования, ни индикаторам задачи 12.4 цели устойчивого развития № 12.

Второй индикатор касается динамики образования и обработки опасных отходов на душу населения. С 2010 по 2018 год наблюдается положительная динамика сокращения образования отходов I класса опасности с 0,17 миллиона тонн до 0,2 миллиона тонн, отходов II класса опасности с 0,71 миллиона тонн до 0,27 миллиона тонн[8].

12.5. Данная задача касается внедрения экономики замкнутого цикла и подразумевает введение мер по предотвращению образования, сокращению, переработке и повторному использованию отходов. Однако индикатором является только уровень переработки отходов. В федеральном проекте «Комплексная система обращения с твердыми коммунальными отходами» присутствуют целевые показатели по обработке и утилизации ТКО, но для полноценного отслеживания динамики внедрения экономики замкнутого цикла требуется введение дополнительных целевых показателей исходя из стадий принципа Zero Waste (подробнее о целевых показателях по отходам в приложении 1).

12.6. Задача по отслеживанию того, как крупные компании в России ведут свою отчетность по реализации целей устойчивого развития, в том числе в области экологии и обращения с отходами, не закреплена в структуре национальных проектов, хотя многие компании добровольно делают отчеты по устойчивому развитию.

12.7. Еще одна задача по переходу к рациональным моделям потребления и производства касается обеспечения устойчивой практики государственных закупок в соответствии с национальными стратегиями и приоритетами, при этом в качестве индикатора выступает наличие государственной программы или стратегии в этой области. В нацпроекте «Экология» отсутствует такая задача и целевой показатель, но есть задача по переходу на наилучшие доступные технологии, которые в том числе учитывают воздействие на окружающую среду.

12.8. Задача по пропаганде устойчивого развития имеет два индикатора по степени включения устойчивого развития в образовательные программы, которые отражены в стратегических документах. Данная задача и индикаторы отсутствуют в нацпроектах «Экология» и «Образование».

12.а. Задача по оказанию помощи развивающимся странам в развитии их научно-технического потенциала для перехода к более рациональным моделям потребления и производства отсутствует в национальных проектах РФ. При этом стоит отметить, что данная задача скорее поставлена перед развитыми странами, к которым Россия не относится.

12.b. Задача по развитию экотуризма соответствует цели по достижению рационального природопользования ввиду того, что экотуризм способен развивать экономику при минимальной нагрузке на окружающей среду. Развитие экотуризма присутствует в нацпроекте «Экология», но не выделено в отдельный федеральный проект. С учетом многообразия экосистем и их нетронутости человеком развитие экотуризма весьма актуально для Российской Федерации, которая имеет ряд конкурентных преимуществ, и в этой связи целесообразно выделить экотуризм в отдельный федеральный проект.

12.c. Последняя задача касается сокращения субсидирования на добычу ископаемого топлива в пользу ВИЭ. Анализ степени финансирования государством добычи полезных ископаемых требует проведения отдельного исследования. Достоверно известно, что в России наблюдается рост добычи полезных ископаемых за счет увеличения добычи металлических руд, при этом добыча угля, нефти и природного газа сокращается[9].

Анализ показал, что цели и задачи национального проекта «Экология» в области обращения с отходами не соответствуют цели устойчивого развития по переходу на рациональные модели природопользования. Из 11 задач цели № 12 устойчивого развития в структуре национальных проектов учтены частично только три, из 13 индикаторов учтены четыре.

Для более эффективной реализации майского указа президента целесообразно скорректировать национальный проект «Экология» так, чтобы он соответствовал целям устойчивого развития, а также программно-целевому методу планирования и управления.

Анализ федеральных проектов в области обращения с отходами

1. Федеральный проект «Чистая страна»

Данный федеральный проект не может являться приоритетным ввиду того, что он направлен на ликвидацию накопленного ущерба, а не на его предотвращение. Исключением являются только объекты повышенной опасности. Приоритетными должны быть меры по обеспечению экологической безопасности, поскольку предотвратить экологический ущерб всегда экономически целесообразнее. Пока основные средства направляются на строительство новых объектов размещения и рекультивацию старых, в стране и мире наблюдается рост потребления и, соответственно, рост образования отходов, что говорит о том, что с такой политикой в отношении отходов следует планировать большие расходы на объекты размещения отходов.

Задачи данного проекта должны быть направлены на предотвращение экологического ущерба. Для этого необходимо усилить государственный и общественный экологический надзор объектов размещения отходов; увеличить административную и уголовную ответственность за образование свалок; предусмотреть меры экономического стимулирования предотвращения образования отходов.

2. Федеральный проект «Комплексная система обращения с твердыми коммунальными отходами»

1. В данном федеральном проекте не обозначена четкая цель, хотя все дальнейшие задачи должны быть направлены на ее достижение. При этом предопределена единственная задача — «формирование комплексной системы обращения с твердыми коммунальными отходами (1), включая создание условий для вторичной переработки всех запрещенных к захоронению отходов производства (2) и потребления (3)», несущая в себе сразу три задачи, что является недопустимым при програм­мно-целевом планировании. Отходы производства (2), запрещенные к захоронению, не могут являться задачей федерального проекта про ТКО. Необходимо либо исключить данное определение из задачи федерального проекта, либо корректно переименовать его, чтобы он не был направлен только на ТКО.

Данные обстоятельства противоречат Федеральному закону от 28 июня 2014 года № 172‑ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», а также программно-целевому методу планирования и управления, так как отсутствие цели и неверно выстроенные задачи не могут привести к тому результату, о котором говорится майском указе президента.

2. Прописанные целевые показатели не соответствуют направлениям государственной политики в области обращения с отходами согласно пункту 2 статьи 3 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89‑ФЗ «Об отходах производства и потребления». В федеральном проекте задекларировано четыре целевых показателя:

  • доля ТКО, направленных на утилизацию;
  • доля ТКО, направленных на обработку;
  • доля импорта оборудования для обработки и утилизации;
  • доля разработанных электронных моделей.

Представляется необходимым внесение дополнительных целевых показателей:

  • количество образованных ТКО;
  • доля раздельно накопленного ТКО;
  • доля обезвреженных ТКО.

Также необходима корректировка имеющегося целевого показателя «доля утилизированных ТКО» с разбивкой по видам утилизации:

  • подверженных рециклингу;
  • подверженных регенерации;
  • подверженных рекуперации.

Целесообразно добавить дополнительные целевые показатели по утилизации и обезвреживанию отходов, исходя из их опасности, происхождения и возможности утилизации, — отходы производства, отходы потребления, медицинские отходы, опасные бытовые отходы, пищевые отходы и другие.

3. Стоит отметить, что ТКО (смешанный бытовой мусор) не направляется напрямую на утилизацию, туда направляются полезные фракции ТКО, которые предварительно отбираются, то есть проходят обработку. Таким образом, целевой показатель по доле ТКО, направленных на утилизацию, в корне неверен и не имеет смысла, если есть целевой показатель по обработке отходов. Если же имелись в виду полезные фракции отходов потребления, то следует отметить, что они образуются не только в составе ТКО, в основном они образуются раздельно в коммерческом секторе и коммунальными отходами не являются (например, макулатура в торгово-розничных сетях).

В связи с этим предлагается скорректировать название федерального проекта, заменив определение «ТКО» на «отходы потребления».

4. Базовые значения целевых показателей необходимо пересмотреть, так как они не соответствуют официальным данным. Например, базовое значение доли ТКО, направленных на утилизацию, в паспорте федерального проекта равно 1%, но, по данным Минприроды России и Минпромторга России, в РФ утилизируется 7% ТКО. В основных положениях паспорта обозначена связь федерального проекта с государственной программой Российской Федерации «Охрана окружающей среды на 2012–2020 годы»«, а также со Стратегией развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года, однако заявленные сведения в них разняться с показателями федерального проекта.

5. Пункт 4 целей и показателей федерального проекта по количеству разработанных электронных моделей территориальных схем направлен на контроль региональной реформы в области обращения с отходами, а не на повышение доли утилизированных и обработанных ТКО, является плановой задачей субъектов РФ в рамках разработки территориальных схем и не может быть целевым показателем федерального проекта.

6. Необходимо внесение такого целевого показателя, как «уровень сокращения образования отходов». Данный показатель является одним из приоритетных в государственной политике в области обращения с отходами и соответствует индикаторам цели устойчивого развития № 12: обеспечение перехода к рациональным моделям потребления и производства.

7. Необходимо скорректировать задачи и результаты федерального проекта:

дополнить задачу 1.6 «Создание электронной федеральной схемы обращения с твердыми коммунальными отходами» внесением сведений (слоев) по всем отходам потребления, а не только по ТКО, по отходам производства, по опасным, медицинским и другим отходам.

исключить задачу 1.7 «Введено в промышленную эксплуатацию 13,9 миллиона тонн мощностей по утилизации отходов и фракций после обработки к 2022 году» и задачу 1.9 «Введено в промышленную эксплуатацию 23,1 миллиона тонн мощностей по утилизации отходов и фракций после обработки к 2025 году» (всего 37 миллионов тонн мощностей). В России уже имеются необходимые мощности по утилизации, однако они недозагружены, так как вторсырье не собирается раздельно и не поступает им на переработку.

Так, по макулатуре простаивают более 1,2 миллиона тонн мощностей, по стеклу заводов вполне достаточно, чтобы переработать все образуемые в стране отходы. По пластику тоже существует недозагрузка мощностей. Таким образом, отсутствует необходимость вводить новые мощности по утилизации, целесообразнее наладить раздельное накопление отходов и загрузить имеющиеся мощности, впоследствии бизнес начнет строить недостающие мощности сам, если имеющиеся будут загружены. Сортировка ТКО позволяет отбирать только 8% полезных фракций, это всего около пяти миллионов тонн из 60–70 миллионов тонн ТКО.

Представляется нецелесообразным введение в эксплуатацию дополнительных промышленных мощностей утилизации на 37 миллионов тонн и, соответственно, такой задачи или целевого показателя.

8. Федеральный проект не предусматривает мероприятия по повышению экономической привлекательности раздельного сбора и переработки отходов. Система расширенной ответственности производителя (РОП) как наиболее эффективный механизм экономики замкнутого цикла в России не работает.

Целесообразно в федеральном проекте предусмотреть как целевые показатели, так и меры по установлению и достижению к 2024 году нормативов утилизации в размере 100%.

Важно предусмотреть в федеральном проекте и мероприятие по разработке эффективной методики расчета ставок экологического сбора, чтобы размеры ставок экологического сбора отражали реальные затраты по сбору и переработке отходов. Сегодня они занижены в разы, в результате раздельный сбор и переработка отходов по-прежнему являются невыгодным бизнесом.

Группы товаров и упаковки товаров, отходы от использования которых подлежат утилизации, не учитывают все виды отходов, их уровень воздействия на окружающую среду. Их необходимо постоянно расширять. Например, такой вид упаковки, как вспененный полистирол, не подпадает под РОП, хотя очень опасен для здоровья человека.

Предлагается отразить в паспорте федерального проекта такое мероприятие, как введение в формулу экологического сбора коэффициента «экологического следа», чтобы более экологически опасные отходы имели повышенную сумму экологического сбора, и тогда производители товаров начнут предпочитать более экологичную упаковку.

3. Федеральный проект «Инфраструктура для обращения с отходами I–II классов опасности»

1. Необходимо скорректировать задачу 1 «Создание современной инфраструктуры, обеспечивающей безопасное обращение с отходами I и II классов опасности», дополнив ее пунктом 1.8 «Внедрение раздельного сбора опасных бытовых (коммунальных) отходов (градусники, батарейки, ртутные лампы, энергосберегающие лампы и др.)».

2. Необходимо предусмотреть создание нормативно-правовой базы в области обращения с отходами I–II классов опасности, в том числе законодательно закрепить понятие «опасные бытовые (коммунальные) отходы».

3. Необходим целевой показатель «Инвентаризация объектов обезвреживания и утилизации опасных отходов». Мощности большинства объектов обезвреживания и утилизации загружены в среднем только на 30–40%, многие объекты отсутствуют по заявленным в лицензиях адресам, то есть у них нет производственных мощностей по переработке опасных отходов, при этом они осуществляют прием отходов, другие объекты не функционируют вовсе. Это означает, что тонны опасных отходов размещаются на полигонах или несанкционированных свалках.



[2] Приложение «Система глобальных показателей достижения целей в области устойчивого развития и выполнения задач Повестки дня в области устойчивого развития на период до 2030 года» резолюции Генеральной Ассамблеи ООН от 6 июля 2017 года № A/RES/71/313 «Работа Статистической комиссии, связанная с деятельностью по осуществлению Повестки дня в области устойчивого развития на период до 2030 года».

[3] Паспорт национального проекта «Экология» (утв. президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам, протокол от 24 декабря 2018 года № 16).

[4] Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28 июня 2014 года № 172‑ФЗ.

[6] Распоряжение Правительства РФ от 25 января 2018 года № 84-р «Об утверждении Стратегии развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года».

[7] Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды в Российской Федерации в 2018 году». С. 265.

[8] Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды в Российской Федерации в 2018 году». С. 256.


Понравился материал? Поделитесь с коллегами
Свежий номер «»

«Эковестник» №2 • 2021

Читать

Спасибо за оставленую заявку!
Менеджер свяжется с Вами
в ближайшее время.