Журнал «Эковестник», №3 • 2020 г. Читать весь номер онлайн

РОП в Германии — действительно ли стоит на нее равняться?

Александра Сагайдак

05.10.2020

Германию принято считать образцовой страной в области сортировки и переработки отходов. Именно здесь появились первые законы, регулирующие обращение с отходами упаковки, которые составляют более 50% всех образующихся коммунальных отходов. Многие страны до сих пор перенимают опыт Германии и стараются развивать свои системы РОП по ее образцу. Однако факты указывают на то, что на сегодняшний день дела с отходами упаковки обстоят в Германии не лучшим образом.

Проблема остается

В ряде статей из немецких журналов (Süddeutsche Zeitung, Deutsche Welle, Wirtschaftswoche) упоминается, что репрезентация в официальной статистике объемов переработки не совсем соответствует действительности, так как к переработке часто относят не только механико-биологическую утилизацию, но и термическую — попросту говоря, сжигание с получением энергии. В первую очередь это относится к пластику, а именно к тем его видам, которые невозможно или очень сложно переработать.

Хотя получение энергии из отходов — незапрещенный и вполне допустимый способ утилизации, тем не менее в иерархии обращения с отходами он располагается ниже, чем механическая переработка, в том числе рециклинг. Именно рециклинг позволяет выстраивать экономику замкнутого цикла, план перехода к которой реализуется сейчас в Европейском союзе, и именно к максимальной доле рециклинга стремятся все страны, желающие решить проблему отходов.

Далее, статистикой учитывается не вся реализованная упаковка, а только та, в отношении которой был заключен договор с операторами РОП. Но не стоит забывать, что большое количество компаний уклоняется от выполнения данных обязательств. В Германии их доля все еще оценивается на уровне около 25%, несмотря на то что с момента появления существующей системы прошло 30 лет. Неужели это тот результат, к которому нужно стремиться?

Кроме того, сотни тысяч тонн пластиковых отходов экспортируются из Германии в другие страны. Раньше основным импортером немецких отходов был Китай. В 2016 году туда было экспортировано 560 тысяч тонн пластика из Германии (это десятая часть всех пластиковых отходов, образованных в Германии в 2016-м). Но в 2018 году Китай принял закон о запрете на ввоз пластиковых отходов с высоким уровнем загрязнения. После этого стало ясно, что проблема с отходами в Германии и многих других странах Европы не решена: без экспорта в Китай не получается достигнуть целей по переработке пластика, поскольку неперерабатываемые виды пластика все еще не вытеснены с рынка и, более того, активно используются.

Германия постаралась как можно скорее найти новых импортеров: Малайзию, Турцию, Индонезию. По закону экспортируемый пластик должен быть полностью пригоден к утилизации, но на деле он часто не отвечает этим требованиям и отправляется на свалки в странах назначения.

Далека от совершенства

Итак, Германии за 30 лет не удалось выстроить систему так, чтобы избавиться от неперерабатываемых видов пластика, заставить всех субъектов РОП исполнять свои обязательства и обойтись без экспорта огромного количества отходов. Видимо, немецкая система обращения с отходами упаковки далеко не совершенна.

Разберем подробнее ее недостатки.

Принятая в Германии дуальная система подразумевает, что за часть отходов отвечают муниципалитеты, а за остальные — системные операторы (самые известные — Grüner Punkt, Veolia, Zentek). Вот мы и подошли к одному из поводов для критики со стороны населения: что в какой контейнер кидать?

За содержимое желтого контейнера (Wertstofftonne) ответственны системные операторы, они занимаются утилизацией всей упаковки, кроме стекла и бумаги. Эта деятельность финансируется товаропроизводителями, которым только при этом условии выдают лицензии, позволяющие выпуск на рынок той или иной упаковки. Ответственность муниципалитетов распространяется на все остальные отходы.

Звучит несложно, но на деле людям не всегда понятна эта система, из-за чего в контейнеры попадает не то, что должно. В некоторых регионах Германии количество так называемых промахов (Fehlwürfe — попадание в контейнер для упаковки того, за что операторы РОП не несут ответственности, или того, что не может быть переработано) достигает 40%. Зачастую это пластиковые отходы, не являющиеся упаковкой: зубные щетки, вешалки и т. д. Проблема явно не в населении — люди, кидающие пластик в контейнер для перерабатываемых отходов, явно хотят, как лучше.

Следующий, и, пожалуй, основной, пункт — отсутствие прозрачности в системе, а особенно в работе системных операторов. В данный момент их в Германии девять, они создавались для того, чтобы облегчить государству задачу формирования экономики замкнутого цикла, но основная их цель — давно уже не развитие отрасли переработки, а коммерческая прибыль. Ведь именно системные операторы собирают деньги с товаропроизводителей и перераспределяют их непосредственным переработчикам, делая это не всегда корректно. На это указывает тот факт, что в 2017 году где-то в системе «затерялись» 50 миллионов евро.

Как уже было упомянуто, товаропроизводители платят системным операторам, чтобы те организовали сбор, сортировку и переработку выпущенной на рынок упаковки. Товаропроизводители получают лицензии на выпуск на рынок той упаковки, переработку которой они оплатили. Системные операторы, в свою очередь, регистрируют эту упаковку в общем реестре (gemeinsame Clearingstelle). Чем большее количество упаковки внесено в него, тем больший объем переработки системные операторы должны будут оплатить непосредственному переработчику. Поэтому им выгодно часть выпущенной на рынок упаковки нигде не регистрировать. Так они и поступили, фактически присвоив 50 миллионов евро. Степень вины каждого установить нельзя: все девять операторов сотрудничают между собой и имеют такое влияние, что государству сложно было бы применить к ним санкции. Примечательно, что изначально Германия пыталась избежать монополии, поэтому и было создано несколько отдельных компаний. Но сегодня мы видим, что они фактически образовали картель. Разве при этом система может быть прозрачной? Конечно же, нет.

Поможет ли перенос ответственности?

Во избежание подобных ситуаций было решено создать центральный реестр для регистрации всей выпущенной на рынок упаковки. Это должно было упростить контроль со стороны государства и обеспечить прозрачность системы. В целом с момента появления центрального реестра (январь 2019 года) большее число предприятий стало оплачивать переработку отходов произведенной ими упаковки. Однако есть те, кто игнорирует свои обязательства или регистрирует не всю упаковку. В то же время продолжаются конфликты между муниципалитетами и системными операторами. Кроме того, сам по себе центральный реестр ведет к излишнему администрированию.

Словом, система крайне сложная, непрозрачная и вдобавок неэффективная. Каким же образом можно ее упростить и устранить существующие проблемы? Очевидным решением было бы исключить из этой системы операторов (ведь в первую очередь из-за них все так запутано) и переложить организационную ответственность, например, на муниципалитеты. Тем не менее правительство Германии до сих пор этого не сделало, в том числе потому, что системные операторы имеют мощное лобби и не позволят так просто исключить себя с рынка.

Создание единого системного оператора тоже не является выходом: по мнению немецкого правительства, монополия помешает адекватному развитию рынка. Вместе с тем при обсуждении данного вопроса Международный альянс РОП пришел к выводу, что единая компания-оператор надежнее, чем несколько операторов, конкурирующих между собой. Это подтверждает и опыт Германии: за годы существования девяти-десяти компаний стало очевидно, что отсутствие единого оператора не помогает развитию рынка, а мешает решению проблемы отходов.

Конечно, такие меры, как создание центрального реестра, введение налога на неперерабатываемый пластик и т. п., ведут к улучшению ситуации, однако система нуждается в более глобальных изменениях. Одним из вариантов реформирования, который также был предложен в России и на котором основана система РОП в Швеции, является перенос ответственности за утилизацию с производителя товара в упаковке на производителя упаковки.

Германии такой вариант подходит даже при дальнейшем существовании системных операторов: можно вменить в обязанность заключение договоров с системными операторами не тем, кто покупает упаковку, чтобы наполнить ее товаром, а тем, кто ее произвел (и по совместительству часто является переработчиком).

Что это изменит?

Во-первых, в любой стране производителей упаковки значительно меньше, чем производителей товаров, что значительно облегчает контроль. При таком условии в Германии точно отпадет необходимость в девяти компаниях, будет проще создать единого оператора и контролировать относительно немногочисленных производителей упаковки напрямую. При такой индивидуальной ответственности каждый будет отвечать именно за ту упаковку, которую он произвел, благодаря чему увеличится прозрачность всей системы.

Во-вторых, у производителей упаковки будет больше мотивации исполнять свои обязанности, поскольку многим из них необходимо вторичное сырье. Это позволит сократить количество тех, кто не регистрирует свою упаковку и не утилизирует самостоятельно.

Кроме того, перенос ответственности на производителя упаковки полностью соответствует принципу «загрязнитель платит» — несправедливо, что сейчас ответственность за упаковку несет не ее производитель.

Но главное — такая реформа позволит создать саморегулируемую систему, в которой у производителей упаковки будет стимул создавать легкоперерабатываемую упаковку, так как производство неперерабатываемой будет им попросту невыгодно. В результате все упаковочные материалы станут цикличными и, таким образом, глобальная цель по переходу к экономике замкнутого цикла будет достигнута.

Одним словом, перенос ответственности на производителей упаковки окажет положительное влияние на развитие рынка вторичных ресурсов, приведет к увеличению количества переработанных отходов, позволит упростить существующую систему и для государства, и для населения.

Александра САГАЙДАК, руководитель отдела международных коммуникаций Ассоциации «зеленых» вузов Москвы (GreenUniverMos), студентка Венского Университета природных ресурсов и прикладных наук (BOKU Wien)