Журнал «Эковестник», №4 • 2020 г. Читать весь номер онлайнResponsive image

Перспективные направления совершенствования системы обращения с медотходами

13.12.2020

Актуальность вопросов обращения с медицинскими отходами обусловлена прежде всего тем, что пандемия новой коронавирусной инфекции COVID-19 привела к резкому увеличению в 2020 году объемов образования медицинских отходов и вышедших из употребления средств индивидуальной защиты, не относящихся к медицинским отходам. Вместе с тем отходы, которые образуются в деятельности медицинских организаций в настоящее время, совершенно неоднородны по своему составу.

Нужно отказываться от устаревших правил

Согласно данным Всемирной организации здравоохранения, типичный состав отходов медицинской деятельности включает приблизительно 85% мусора, сопоставимого с бытовым, именуемого обычно неопасными, или общими, медицинскими отходами. Данные отходы образуются в результате административной деятельности, работы кухни и уборки помещений в медицинских учреждениях, включают упаковочные отходы и мусор, образовавшийся во время строительства и ремонта медицинских зданий. Остальные 15% относятся к опасным и могут представлять угрозу для жизни и здоровья человека и окружающей среды[1].

В России проблеме обращения с медицинскими отходами пока уделяется недостаточно внимания. Роспотребнадзор, являясь уполномоченным в данной сфере федеральным органом исполнительной власти, отмечает, что в практике отечественного здравоохранения применяются устаревшие методы сбора и утилизации медотходов, что увеличивает риск заражения гемоконтактными инфекциями для медицинского персонала и населения и наносит вред окружающей среде[2].

В настоящее время операции с медицинскими отходами, отдельные категории которых представляют значительную биологическую и химическую опасность для населения и объектов окружающей среды, являются одним из самых неурегулированных видов деятельности в сфере обращения с отходами. Основная причина в том, что законодательство в области обращения с отходами производства и потребления, основой которого является Федеральный закон от 24 июня 1998 года № 89‑ФЗ «Об отходах производства и потребления», не распространяется на медотходы (пункт 2 статьи 2 указанного ФЗ).

Регулируется же обращение с медицинскими отходами законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, основой которого является одноименный Федеральный закон от 30 марта 1999 года № 52‑ФЗ (статья 49). Таким образом, сложилась весьма парадоксальная ситуация, в которой правовой режим медицинских отходов, несмотря на их потенциальную опасность для здоровья человека и окружающей среды, значительно мягче правил, установленных в отношении обычных коммунальных отходов. В результате:

  • а) обращение с медотходами не подлежит лицензированию;
  • б) на медотходы не нужно разрабатывать паспорта, лимиты образования и размещения;
  • в) для медотходов не установлены нормативы платы за воздействие на окружающую среду;
  • г) на любой вид деятельности, связанной с медотходами, не нужно получать заключения государственной экологической экспертизы;
  • д) перемещение, размещение, обезвреживание медотходов не обязаны контролировать органы государственного экологического надзора;
  • е) на любой вид деятельности, связанной с медотходами, не нужно оформлять никакого вида отчетности.

В условиях страны это означает, что деятельностью в области сбора, утилизации, обезвреживания, транспортирования, размещения медицинских отходов может заниматься абсолютно любая организация.

Совершенно очевидно, что сейчас следует создать правовые условия для обеспечения комплексного правового регулирования в сфере обращения с медотходами, поскольку пока в данной сфере на уровне федерального законодательства имеется значительный правовой пробел — в отличие от иных видов отходов обращение с медицинскими отходами регламентируется в основном нормативными техническими документами.

Вопросы обращения с медицинскими отходами заслуживают особого внимания со стороны федерального законодателя, поскольку указанные виды отходов обладают высоким уровнем патогенности, в случае ненадлежащего обращения могут причинить значительный вред здоровью человека, окружающей среде.

Предложения направлены в правительство

Проанализировав актуальные проблемы в сфере обращения с медицинскими отходами, эксперты Научно-технического совета (НТС) Российского экологического общества (РЭО) подготовили научно обоснованные предложения, включающие ряд конкретных мер по нормализации ситуации в данной сфере. Предложения, направленные заместителю Председателя Правительства РФ Виктории Абрамченко, были внимательно рассмотрены, приняты к сведению и должны быть использованы при подготовке дорожной карты совершенствования системы обращения с медотходами.

В частности, эксперты НТС РЭО предложили сформировать специальную рабочую группу с участием представителей заинтересованных ведомств и профильных научно-исследовательских организаций, поручив ей подготовить системные изменения (пакет поправок) в природоохранное законодательство и законодательство о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, направленные на создание эффективной системы обращения с медицинскими отходами. Для подготовки упомянутого пакета поправок рабочей группе было предложено использовать наработки экспертов НТС РЭО, которые также были направлены вместе с предложениями.

Экспертами НТС РЭО было также предложено обратиться в АНО «Тульский конверсионный кластер цифрового экологического машиностроения», с которым РЭО имеет договор о сотрудничестве, с просьбой проработать вопрос об организации на российских машиностроительных предприятиях производства установок для термического обезвреживания различных классов медицинских отходов, отвечающих правилам экологической безопасности.

Учитывая то, что построение эффективной системы обращения с медотходами потребует серьезной разъяснительной работы, НТС РЭО было предложено провести под эгидой РЭО ряд информационно-образовательных мероприятий (вебинаров, совещаний) с целью привлечения внимания общественности и заинтересованных структур к решению проблемы создания эффективной национальной системы обращения с медицинскими отходами.

Может ли быть полезен мировой опыт?

В настоящее время эксперты НТС РЭО проводят анализ и исследование зарубежного опыта в сфере обращения с медицинскими отходами с целью использования результатов этого анализа для подготовки упомянутого пакета поправок рабочей группой.

В регуляторной практике зарубежных стран термин «медицинские отходы» обычно охватывает три подвида отходов: инфекционные, патологические и острые. И только в некоторых странах, в том числе в России, медицинские отходы включают в себя и другие категории опасных отходов, такие как фармацевтические, химические и радиоактивные[3].

В зарубежных странах применяются разнообразные подходы к правовому регулированию отношений в области обращения с медотходами. Первыми вопрос об опасности отходов медицинских учреждений поставили США, Франция, Великобритания, Япония.

Анализ зарубежного опыта законодательного регулирования управлением медицинскими отходами показал, что соответствующие механизмы могут быть: либо закреплены в самостоятельном законе о медицинских отходах (как, например, в Индии); либо составлять часть законодательства об обращении всех видов отходов с выделением группы норм, специально посвященных медотходам (как, например, в Великобритании); либо составлять часть законодательства об охране здоровья граждан и санитарно-эпидемиологическом благополучии (как это наблюдается в настоящее время в России).

В законодательстве Великобритании медицинские отходы в качестве самостоятельного объекта регулирования специально не выделяются. Правовое регулирование в сфере обращения с отходами здесь обеспечивается Законом о торговле отходами 2003 года (Waste and Emissions Act); Законом об обращении (рекультивировании) бытовых отходов 2003 года (Household Waste Recycling Act); Законом о минимизации отходов 1998 года (Waste Minimisation Act) и Законом о хранении ядовитых отходов 1972 года (Deposit of Poisonous Waste Act), а также Законом о недопущении загрязнения окружающей среды 1999 года (Pollution Prevention and Control Act).

Во Франции упаковка, маркировка и транспортировка отходов медицинской деятельности регламентированы нормами Закона № 42-263 от 5 февраля 1942 года о транспортировке опасных материалов, а также статьей 8-1 Закона № 75-633 от 15 июля 1975 года (с поправками, касающимися удаления отходов и рекуперации материалов), к которым могут быть добавлены дополнительные требования, определенные совместным постановлением министров здравоохранения, экологии и сельского хозяйства с учетом мнения Высшего совета общественной гигиены Франции.

В Чехии функционирует эффективная система госконтроля над обращением с медотходами. Согласно Закону Чехии об отходах (č. 185/2001 Sb.) медицинские отходы отнесены к категории опасных, то есть должны соблюдаться особые требования обращения с ними.

Необходимость реформирования назрела давно

Предложения, подготовленные НТС РЭО, — это результат многолетней профессиональной деятельности экспертов, входящих в НТС, а также длительной работы по анализу богатого практического опыта ряда членов региональных отделений РЭО, накопленного в сфере обращения с медицинскими отходами. Наши предложения могут лечь в основу решений по реформированию отрасли, а также подготовки научной основы для развития законодательства по обращению с медицинскими отходами.

Реализация наших предложений на практике не должна вызвать затруднений правового, экономического и иного характера, поскольку они поработаны и сформулированы на основе анализа уже существующих практических предпосылок к совершенствованию отрасли. Предложения РЭО не предполагают разрушения и коренной перестройки существующей отрасли по обращению с медицинскими отходами, а направлены на ее постепенное системное совершенствование.

Сложно прогнозировать реальные сроки практической реализации наших предложений в случае, если они будут приняты в работу ФОИВ. Однако введение новых административно-правовых механизмов регулирования обращения с медотходами (например, введение системы лицензирования деятельности по обращению с отходами, нормирования их образования, введение территориальных схем, операторов по обращению с ними) потребует значительного переходного периода по аналогии с существующим порядком перехода на новую систему обращения с ТКО и отходами I и II классов опасности, который происходит в настоящее время в рамках реформы по обращению с отходами.

На наш взгляд, необходимость реформирования отрасли обращения с медицинскими отходами в Российской Федерации назрела достаточно давно, и сейчас необходимо системно совершенствовать законодательство в данной сфере. На это, совершенно очевидно, есть запрос и государственной власти, и бизнеса, и профессионального сообщества, и есть объективная необходимость решения этого вопроса в интересах всего общества.

Представляется, что системное реформирование отрасли невозможно без совершенствования законодательства о медицинских отходах, для чего требуется: закрепить самостоятельный понятийный аппарат; распространить на деятельность по обращению с медицинскими отходами большинство существующих публично-правовых требований, аналогичных требованиям в области обращения с отходами производства и потребления, в частности нормирование, лицензирование, учет, ведение и представление отчетности; предусмотреть возможность привлечения к административной ответственности за нарушение требований в сфере обращения с медицинскими отходами.

Как уже отмечалось выше, нормы федерального законодательства содержат лишь определение понятия «медицинские отходы», а также их классификацию (статья 49 Федерального закона от 21 ноября 2011 года № 323‑ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации») в соответствии с критериями, утвержденными постановлением Правительства РФ от 4 июля 2012 года № 681. Имеющийся СанПиН 2.1.7.2790-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к обращению с медицинскими отходами», утвержденный постановлением главного государственного санитарного врача РФ от 9 декабря 2010 года № 163, в настоящее время, по сути, подменяет собой недостающие нормы законодательства, что, на наш взгляд, не создает целостности правового регулирования отношений по обращению с ними.

Особого внимания заслуживает проблема привлечения нарушителей требований в области обращения с медотходами к административной и иным видам юридической ответственности. В настоящее время Кодексом РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года № 195‑ФЗ не предусмотрено специальной статьи, устанавливающей административную ответственность за несоблюдение требований при обращении с медицинскими отходами[4].

В русле международной экоповестки

Развитие правового регулирования обращения с медотходами в России находится в общем русле международной экологической повестки. В соответствии с Целями в области устойчивого развития (ЦУР) ООН (Цель № 3 о здоровье, Цель № 6 о безопасном управлении услугами водоснабжения и санитарии и Цель № 12 о рациональных моделях потребления и производства) был разработан Глобальный план действий ВОЗ/ЮНИСЕФ в области водоснабжения, санитарии и гигиены (WASH) в медицинских учреждениях, направленный на обеспечение всех медучреждений основными услугами WASH к 2030 году.[5] В их число входит безопасная утилизация медицинских отходов, в том числе их сортировка, сбор, транспортировка, обработка и удаление.

Международно-правовые стандарты управления медотходами, которые следует учитывать при разработке национального законодательства о медицинских отходах, отражены в трех основных международных конвенциях, участником которых является Российская Федерация: Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением 1989 года, Стокгольмской конвенции о стойких органических загрязнителях 2001 года и Минаматской конвенции по ртути 2013 года.

Так, Базельская конвенция определила 45 типов опасных отходов, и медицинские первые в списке. Правительства, являющиеся участниками Стокгольмской конвенции, взяли на себя обязательства сократить или устранить выбросы в результате непреднамеренного производства веществ, образующихся и выбрасывающихся в окружающую среду в результате сжигания медицинских отходов и других процессов сгорания. В свою очередь, Минаматская конвенция по ртути включает в себя поэтапный отказ от некоторых видов медицинских изделий, содержащих ртуть (термометры, устройства для измерения кровяного давления и т. п.).

Таким образом, мы видим, что восполнение пробелов законодательного регулирования отношений по обращению с медотходами соответствует общему тренду выполнения Российской Федерацией своих обязательств по международным конвенциям.

Михаил ПОНОМАРЕВ, научный руководитель Школы экологических компетенций Российского экологического общества (РЭО), эксперт РЭО, кандидат юридических наук



[1] URL: https://www.who.int/ru/news-room/fact-sheets/detail/health-care-waste (дата обращения: 8 апреля 2019 года).

[2] См. письмо Роспотребнадзора от 30 июня 2005 года № 0100/4964-05‑32
«О системе сбора и утилизации медицинских отходов при иммунизации в лечебно-профилактических учреждениях Российской Федерации».

[3] Пономарев М. В., Цомартова Ф. В. Правовой режим отходов медицинской деятельности // Журнал российского права. 2019. № 9. С. 150.

[4] См. подробнее: Пономарев М. В. Правовые проблемы применения административной ответственности за правонарушения в области обращения с медицинскими отходами // Конституционно-правовые основы ответственности в сфере экологии: сборник материалов международных научно-практических конференций «Конституционные основы правового регулирования экологических отношений: от идей к реализации (к 25-летию Конституции Российской Федерации» (МИИГАиК, 20 декабря 2018 г.) и «Соотношение видов юридической ответственности в экологической сфере» (ИЗиСП, МИИГАиК, ИЗиСП, 14 марта 2019 г.) / отв. ред. С. А. Боголюбов, Н. Р. Камынина, М. В. Пономарев, Н. В. Кичигин. М.: МИИГАиК, 2019. C. 352–358.

[5] Global strategy, burden of disease, and evidence and action priorities. World Health Organization, UNICEF. London. 2016. URL: https://www.who.int/water_sanitation_health/facilities/wash-in-hcf-london.pdf?ua=1 (дата обращения: 8 апреля 2019 года).


Понравился материал? Поделитесь с коллегами
Свежий номер «»

«Эковестник» №2 • 2021

Читать

Спасибо за оставленую заявку!
Менеджер свяжется с Вами
в ближайшее время.