Экологическая политика и природопользование
Любая хозяйственная деятельность должна соответствовать целевому назначению и разрешенному использованию соответствующего земельного участка
Любая хозяйственная деятельность, будь то производство продукции, обработка, утилизация или размещение отходов, должна соответствовать целевому назначению и разрешенному использованию соответствующего земельного участка, а также учитывать градостроительные ограничения, установленные для территории, в которой находится такой земельный участок.
В соответствии с положениями статьи 7 Земельного кодекса РФ все земли в Российской Федерации разделены по целевому назначению на категории. Такими категориями являются, например, земли населенных пунктов, земли промышленности и иного специального назначения, земли сельскохозяйственного назначения, земли лесного фонда и т. д.
Правовой режим земельных участков, помимо принадлежности к той или иной категории земель, определяется видом разрешенного использования (далее — ВРИ) соответствующего участка. Виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются градостроительными регламентами, которые утверждаются документами градостроительного зонирования (правилами землепользования и застройки) и должны соответствовать классификатору видов разрешенного использования, утвержденному федеральным органом исполнительной власти (такой классификатор утвержден приказом Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 года № 540). К слову, разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения классификатора, признается действительным вне зависимости от его соответствия данному классификатору (Федеральный закон от 23 июня 2014 года № 171‑ФЗ).
Каждый собственник или правообладатель земельного участка может выбрать любой из установленных градостроительным регламентом для соответствующей территориальной зоны видов разрешенного использования. При этом в случае, если ВРИ земельного участка фактически не соответствует данному регламенту (это актуально, в частности, для случаев, когда ВРИ установлен до утверждения градостроительного регламента), такие земельные участки могут использоваться без приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, если правообладатель такого участка не намерен осуществлять на нем градостроительную деятельность (строительство, реконструкцию). Так, земельный участок, на котором расположены здания и сооружения, используемые для утилизации отходов, имеющий соответствующий ВРИ для производственной деятельности, может использоваться без приведения его в соответствие с градостроительным регламентом, даже в случае если им предусмотрены совсем иные ВРИ для данного земельного участка. В случае же, если собственник такого земельного участка намерен, допустим, реконструировать принадлежащие ему здания, он обязан привести ВРИ участка в соответствие с градостроительным регламентом. Если территориальная зона, в которой расположен участок, не является производственной, а является, к примеру, многофункциональной жилой зоной, то реконструкция зданий с сохранением производственного назначения таких зданий будет невозможна в силу закона (пункты 8, 9 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ).
Как категория земель, так и вид разрешенного использования земельного участка — это необходимые характеристики, идентификационные признаки такого земельного участка, они отображаются в сведениях ЕГРН (единого государственного реестра недвижимости).
В ЕГРН должны отображаться и ограничения использования земельных участков, также влияющие на пределы и возможности осуществления хозяйственной деятельности на них. Однако на практике такую информацию не всегда можно обнаружить в сведениях ЕГРН. Указанные ограничения в совокупности с отсутствием информации о них в открытых источниках являются существенным риском для собственников и правообладателей земельных участков. С чем такие риски могут быть связаны?
В первую очередь на ограничения осуществления хозяйственной деятельности, о которых идет речь, влияет расположение земельного участка в зонах с особыми условиями использования территории (ЗОУИТ). Информация о границах и режиме осуществления хозяйственной деятельности в ЗОУИТ часто отсутствует как в сведениях ЕГРН, так и в иных открытых источниках. При этом помимо ЗОУИТ, перечисленных в статье 105 ЗК РФ (например, охранные зоны газопроводов, приаэродромная территория, зона минимальных расстояний до магистральных трубопроводов и пр.), существуют и иные зоны, расположение земельных участков в границах которых влияет на оборотоспособность таких земельных участков, например приватизация земельных участков, расположенных в береговой полосе, запрещена земельным законодательством (статья 27 ЗК РФ).
Основным обстоятельством, которое необходимо выяснить суду для принятия решения по категории дел, связанных с самовольным строительством, является установление факта о том, угрожает ли дальнейшая эксплуатация постройки жизни и здоровью людей. В тех случаях, когда речь идет об охранных зонах газопроводов и иных подобных зонах, решение данного вопроса, очевидно, должно быть основано на результатах соответствующей технической экспертизы, которая и должна выявить возможность безопасной эксплуатации здания.
По этой причине, как это ни парадоксально, органы государственной власти и ОМСУ (органы местного самоуправления) при выдаче разрешительной документации часто даже не знают о тех или иных ограничениях, наличие которых способно повлиять как на ограничения использования земельных участков, так и на их оборотоспособность, что впоследствии может послужить основанием признания постройки самовольной или даже виндикации земельного участка (существует множество примеров из судебной практики). Причем последние изменения в статью 222 ГК РФ о самовольной постройке (в частности, положение о том, что не является самовольной постройкой здание, возведенное с нарушениями ограничений использования земельного участка, если собственник данного объекта не знал и не мог знать о действии указанных ограничений), на мой взгляд, не снимают указанные риски, поскольку границы ЗОУИТ и иных зон утверждаются нормативными правовыми актами, которые сами по себе являются открытыми, поэтому вопрос о том, мог ли собственник знать о наличии соответствующих ограничений, будет являться оценочным при рассмотрении спора в суде.
Судебная практика, связанная с нарушением установленных ограничений в ЗОУИТ, сформировалась до последних изменений в статью 222 ГК РФ. Каким образом указанные изменения повлияют на дальнейшее развитие правоприменительной практики в рассматриваемой сфере и на возможные дополнительные гарантии для защиты прав ответчиков, будет понятно позднее.
В качестве примера того, каким образом могут реализоваться описанные риски, можно привести следующий судебный спор. С целью соблюдения конфиденциальности не приводится номер судебного дела и наименование организации ответчика. Ответчиком было осуществлено строительство здания. Категория земель и вид разрешенного использования земельного участка соответствовали назначению возведенного объекта. Ответчиком была получена вся необходимая документация, включая ГПЗУ (градостроительный план земельного участка), разрешение на строительство и разрешение на ввод объекта в эксплуатацию в уполномоченных органах власти. Право собственности на построенный объект было зарегистрировано в ЕГРН. Однако после нескольких лет эксплуатации здания выяснилось, что объект расположен в зоне минимальных расстояний до магистральных трубопроводов. Организация, осуществляющая эксплуатацию магистрального трубопровода, обратилась в суд с иском о признании постройки самовольной. Информация о том, что земельный участок, на котором было осуществлено строительство, расположен в указанной зоне, отсутствовала в распоряжении уполномоченного органа власти на момент выдачи разрешительной документации. Судебный спор рассматривается в первой инстанции более трех лет, решение до настоящего момента не принято.
Важно отметить, что в августе 2018 года в Земельный кодекс РФ включена статья 57.1, регулирующая особенности возмещения убытков при ограничении прав в связи с установлением и изменением ЗОУИТ. Таким образом, вопрос об объеме сведений, которыми располагают в том числе уполномоченные органы власти при принятии решений, становится еще более актуальным, поскольку согласно пункту 9 данной статьи убытки, связанные с ограничением прав, возмещаются органами государственной власти или ОМСУ, по вине которых сведения о ЗОУИТ в установленный срок не были внесены в ЕГРН.
В качестве еще одной иллюстрации можно привести судебное дело № А54‑2845/2017. Истец по данному делу приобрел в собственность земельный участок, относящийся к категории земель промышленности и иного специального назначения с видом разрешенного использования для строительства полигона ТКО. Однако перед приобретением участка истец не проверил, какие ВРИ в отношении данного участка предусмотрены в утвержденных ПЗЗ. Между тем в соответствии с ПЗЗ на указанном земельном участке возможно было осуществлять деятельность по озеленению территории, организации питомников растений. Именно эти виды разрешенного использования были отражены в ГПЗУ, полученном истцом перед началом планируемого строительства. В связи с указанным, строительство полигона ТКО оказалось невозможным, поскольку такой ВРИ не соответствовал градостроительному регламенту. Истец обратился в суд с иском об оспаривании отказа, однако суд отказал истцу в удовлетворении такого требования. Решение было оспорено в апелляционной инстанции, но осталось в силе. Как представляется, кассационная инстанция также поддержит позицию нижестоящих судов, поскольку объективно оснований для удовлетворения требований истца не имеется.
Подводя итог, можно сформулировать следующие рекомендации, направленные на предупреждение описанных выше рисков. При принятии решения о приобретении земельного участка и/или объектов недвижимости и намереваясь осуществлять определенную хозяйственную деятельность на таком земельном участке (например, деятельность по обращению с отходами), необходимо, помимо категории земель и ВРИ данного участка, которые зафиксированы в правоустанавливающих документах, выяснить, какие виды разрешенного использования установлены правилами землепользования и застройки (градостроительным регламентом) для территории, в которой расположен земельный участок, а также возможное наличие ограничений (ЗОУИТ и пр.) осуществления хозяйственной деятельности.
Юлия ФИЛАТКИНА,
руководитель и ведущий эксперт АНО «Центр земельных, градостроительных и экологических правовых исследований „ЭПИ-Центр“», эксперт Комиссии по природопользованию и экологии «Деловой России», эксперт группы «Градостроительная деятельность и территориальное планирование» Агентства стратегических инициатив (АСИ)
Спасибо за оставленую заявку!
Менеджер свяжется с Вами
в ближайшее время.
Законом установлены определенные исключения, касающиеся тех земельных участков, действия градостроительных регламентов на которые не распространяется, — например, это земельные участки в границах территорий общего пользования или земельные участки, предназначенные для размещения линейных объектов или добычи полезных ископаемых. Градостроительные регламенты не устанавливаются, например, для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда или земель запаса. Применительно к зонам с особыми условиями использования территорий градостроительные регламенты устанавливаются в соответствии со специальными правилами.