Экологическая политика и природопользование
О спорной судьбе упаковки, стоимости утилизации, возможностях вовлечения ее в качестве вторсырья в процесс переработки и необходимости корректировки законодательства в части создания стимулов для такой переработки мы побеседовали с генеральным директором юридической компании «Дельфи», заместителем председателя Комитета по природопользованию и экологии Общероссийской общественной организации «Деловая Россия» Натальей БЕЛЯЕВОЙ.
— Кто в действительности платит за утилизацию упаковки?
— Стоимость упаковки закладывается в цену реализуемого товара в упаковке, а дальнейшая ее утилизация оплачивается в том числе за счет покупателя. Ведь именно потребитель, используя товары и упаковку для них, является загрязнителем — тем, кто образовал мусор. Мы же понимаем, что если у товаропроизводителя появляется новое обязательство по обеспечению утилизации, то он, безусловно, должен эти деньги где-то брать. По своей сути оплату за утилизацию можно сравнить с акцизом — налогом, который уплачивается в цене товара сразу при совершении покупки. То есть хочешь пить — покупаешь и сразу платишь за товар и какую-то часть за его утилизацию. Стоимость утилизации разного вида упаковки также неодинакова, следовательно, у потребителя есть возможность рублем определить свое отношение к мусору. Если упаковка неперерабатываемая или трудно перерабатываемая, то и стоить она должна больше, чем более экологичные виды упаковки. Именно так можно влиять на сокращение объемов свалок, наполняемых неперерабатываемыми видами отходов.
Честно или нечестно то, что платить будет потребитель? На мой взгляд, честно. Во-первых, как я уже сказала, именно население является загрязнителем. Во-вторых, стоимость утилизации, которую мы уплачиваем в цене товаров, не покрывает всех расходов на переработку, остальные расходы берет на себя бизнес. Здесь подключаются предприятия-переработчики, которые используют этот мусор в качестве сырья для производства новых товаров, обеспечивая тем самым как свою доходность от реализации новой продукции, так и обязательства товаропроизводителей по утилизации отходов.
— Почему товаропроизводитель не зашивает всю стоимость реальной утилизации в цену товара?
— Потому что в дальнейшем из этого будет получен новый товар, новая прибыль, принцип разумности и честности уже заложен сюда.
— Могли бы вы пояснить, что подразумевается под вторичным сырьем с точки зрения законодательства?
— На самом деле законодательно понятия вторичного сырья и вторичных материальных ресурсов отсутствуют. Единственное упоминание о вторичных ресурсах содержится в ГОСТах, которые не являются нормативно-правовыми актами, в связи с чем можно говорить об отсутствии законодательно определенного понятия «вторсырье». Фактически вторичное сырье — это отходы, просто пригодные к переработке, затраты на которую имеют экономическую целесообразность.
Обычно, объясняя необходимость введения понятий «вторичные ресурсы», «вторсырье», говорят о двух вещах: повышении спроса на продукцию, изготовленную с использованием вторичного сырья, и об упрощении процесса обращения с таким сырьем с точки зрения разрешительной и иной документации. Однако в текущей редакции Закона № 89‑ФЗ «Об отходах производства и потребления» содержится очень мощный инструмент, уже сейчас стимулирующий реализацию упаковки, произведенной с помощью вторичного сырья. Называется он «понижающий коэффициент норматива утилизации», который вправе принимать товаропроизводитель в том случае, если он использует для своих товаров упаковку, сделанную из вторичного сырья. То есть бизнесу предоставлено легальное право сократить свои расходы на утилизацию при условии покупки продукции из вторичного сырья. При этом нет никакой «палки» в виде Росприроднадзора, финансовых служб, потому что все умеют считать и понимают: если можно сэкономить, то можно делать упаковку и из вторичного сырья.
С вопросом об упрощении регулирования все сложнее. Как сделать так, чтобы люди, перерабатывая макулатуру и стеклобой, не думали о том, сколько лицензий им нужно оформить, сколько разрешительных свидетельств получить, как обучить сотрудников, а выполняли то, ради чего задумывалась реформа. То, что сейчас принято считать отходами, дает возможность переработчикам, производителям и регулятору трактовать закон как угодно. Допустим, у вас есть старый, но выполняющий свои функции телефон, и только вы вправе решать, когда он перейдет в категорию отходов. Из сегодняшнего понятия «отходы» это не следует так очевидно. То же самое было с трубами. Нефтянка очень возмущается тем, что годами трубы нефтепроводов выкапывали и продавали как лом и никто никого не наказывал. Вдруг в конце прошлого года по поручению заместителя Председателя Правительства РФ Дмитрия Козака Генпрокуратура РФ совместно с Росприроднадзором оформила более 600 протоколов об административных правонарушениях, основанных на том, что вчера являлось абсолютной догмой и никем не ставилось под сомнение. Основание для привлечения к ответственности нашлось там же, где раньше находили этому оправдание в понятийном аппарате. Поэтому, прежде чем принимать законы, уточняющие понятия, нужно определить, какую задачу мы решаем. Если вводим понятие для прозрачной деятельности хозяйствующих субъектов, переработчиков и регуляторов, тогда это нужно. Если же хотим придумать пятое колесо, то, скорее всего, этим мы не решим проблемы.
Законодательно понятия вторичного сырья и вторичных материальных ресурсов отсутствуют. Единственное упоминание о вторичных ресурсах содержится в ГОСТах, которые не являются нормативноправовыми актами.
— А как на такое сырье смотрят ретейлеры? Нужна ли им избыточная упаковка, ведь известно, что некоторые научились весьма профессионально обращаться с отходами бумаги, пластика, древесины, лома черных металлов, успешно собирая и продавая их тем участникам рынка переработки, которые используют такое сырье в своих производствах?
— Ретейлеры смотрят на это позитивно, более того, как вы правильно сказали, они успешно зарабатывают, продавая упаковку. Ведь упаковка у ретейла, особенно транспортная, имеет наименьшее загрязнение, чем, например, у населения, и потому стоит значительно дороже. В то же время если посмотреть на ситуацию в России, то мы торгуем макулатурой в два раза дороже, чем в Европе. Это происходит в том числе из-за отсутствия внедренного в секторе домохозяйств раздельного сбора, без которого иных источников качественного сырья для переработчиков, испытывающих сырьевой «голод», просто не существует. Это и позволяет ретейлу зарабатывать, торгуя отходами через аукционы. Стабильный дефицит стимулирует интерес к таким аукционам, и цена растет. Но фактически это
— Что тогда покупает клиент, не зная, что цена упаковки закладывается в стоимость товара?
— Фактически он покупает товар в упаковке. Это неизбежно, потому что по ГОСТам, СНиПам есть требования реализации определенных товаров, а также выделяется три вида упаковки: первичная, вторичная и транспортная.
— В чем наибольшая опасность этого процесса и какие риски существуют в связи с новым использованием упаковки?
— Новых рисков нет, все они старые и обусловлены тем, что понятийный аппарат был сформирован, исходя из необщности интересов института регионального оператора и института расширенной ответственности производителя (РОП). Под каждый из них был введен термин: для регоператоров — твердые коммунальные отходы (ТКО), а для РОП — отходы от использования товаров (ОИТ). Однако основная масса упаковки (до 80 процентов от объема мусора на контейнерной площадке) находится у населения. Следовательно, товаропроизводителям (субъектам РОП) просто необходим этот объем, чтобы выполнять свои обязательства по утилизации. Но утилизация ТКО неравнозначна с правовой точки зрения утилизации отходов от использования товаров. Продажа ретейлом или иным образователем отходов от использования товаров (ОИТ) как товара лишает возможности говорить об их утилизации. Проданные отходы не являются утилизированными. Вроде бы все понимают, что речь идет об одном и том же, но опасения как контролеров, так и тех, кто им отчитывается, не позволяют разорвать порочный круг. Какой инвестор, понимая наличие таких рисков, захочет вложить свои деньги в такую отрасль? А ведь ни для кого не секрет, что денег у государства на создание комплексной системы на обращение с отходами нет.
— Что в таком случае необходимо предпринять в России и в какие сроки?
— Вы имеете в виду, по какому пути пойти — поощрения или наказания? Наказание в нашей стране более действенно, чем поощрение.
В этом смысле передача, допустим, администрирования экологического сбора по товарам и упаковке, попадающим под расширенную ответственность производителя, в руки ФНС вместо Росприроднадзора выглядит действительно мощным инструментом, потому что за годы своего существования ФНС показала хорошие результаты работы.
Стоимость утилизации, уплачиваемой потребителем в цене товаров, не покрывает всех расходов на переработку, остальные расходы берет на себя бизнес.
Хотя наказанием единым тоже нельзя действовать: если сама система содержит ошибки в методологии, применять ответственность к тем, кто просто не понимает правил игры, потому что они написаны криво, нецелесообразно. Ответственность в таком случае не мотивирует, а, наоборот, стимулирует предприятия искать способы скрыться и уйти в тень. Надо дорабатывать правила игры таким образом, чтобы при следовании им предприятие понимало, что его ждет, как и когда оно должно действовать.
В данный момент, на мой взгляд, в России созданы все условия, необходимые для реализации реформы, начатой в 2014 году: запрет на захоронение полезных фракций, подлежащих утилизации; расширенная ответственность производителя, стимулирующая рост инвестиций в отрасль по обращению с отходами; институт регионального оператора; существующая инфраструктура по переработке отходов, содержащих полезные фракции.
Однако нам еще предстоит устранить фундаментальные ошибки системы регулирования отрасли по обращению с отходами. Во-первых, налогообложение для ряда полезных компонентов (макулатура, лом металлов), подлежащих утилизации, нарушает принцип фискальной нейтральности, то есть равенства налоговой нагрузки. Это влечет за собой сомнительность инвестиционной привлекательности отрасли, а также механизма РОП, который может и должен освободить государство от финансирования вопросов создания инфраструктуры утилизации за счет вовлечения в этот процесс бизнеса, создающего будущие отходы. Во-вторых, механизмы возникновения права собственности на отходы, в том числе и на полученные в результате сортировки вторичные ресурсы, описанные в ГК, не отвечают текущим требованиям реформы, порождая существенные налоговые и гражданско-правовые риски.
Обязанность исчисления и уплаты населением НДФЛ на полезные компоненты, содержащиеся в отходах, подлежащие утилизации (перечень отходов приводится в распоряжении Правительства РФ от 25 июля 2017 года №
Понятно, что с изменениями тянуть не стоит — действовать надо решительно, тем более Президент РФ Владимир Путин заявил, что население должно уже сейчас почувствовать результаты от проводимых в стране преобразований.
Спасибо за оставленую заявку!
Менеджер свяжется с Вами
в ближайшее время.
Если сама система содержит ошибки в методологии, применять ответственность к тем, кто просто не понимает правил игры, потому что они написаны криво, нецелесообразно. Ответственность в таком случае не мотивирует, а, наоборот, стимулирует предприятия искать способы скрыться и уйти в тень.