Журнал «Эковестник», №4 • 2019 г. Читать весь номер онлайн

Главные документы 2019 года. Как они повлияют на отрасль и ее участников?

Наталья БЕЛЯЕВА

11.12.2019

Еще в 2014 году российское природоохранное законодательство подверглось серьезным структурным изменениям. В связи с тем что весь мир признал традиционные модели развития экономики развитых стран по многим параметрам неэффективными, единственной возможностью решения существующих глобальных проблем было признано устойчивое развитие. Именно поэтому вносимые в законодательство изменения ориентированы на сохранение природных ресурсов, снижение объемов образования отходов и максимальное вовлечение образованных отходов в повторное использование.

В конце прошлого года на совещании в правительстве премьер-министр Дмитрий Медведев констатировал, что нам предстоит с нуля создать отрасль по обращению с отходами производства и потребления. Правила для новой отрасли также необходимо создавать, переписывая действующую нормативно-правовую базу.

За 2019 год произошло немало изменений в законодательстве в сфере обращения с отходами, важнейшими из которых являются следующие.

1. Указ Президента РФ от 14 января 2019 года № 8 «О создании публично-правовой компании по формированию комплексной системы обращения с твердыми коммунальными отходами „Российский экологический оператор“»; постановление Правительства РФ от 4 апреля 2019 года № 396 «О публично-правовой компании по формированию комплексной системы обращения с твердыми коммунальными отходами „Российский экологический оператор“»; Федеральный закон от 26 июля 2019 года № 225‑ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» и Федеральный закон «О Государственной корпорации по атомной энергии „Росатом“».

Создание Российского экологического оператора было воспринято участниками рынка как угроза для существующего института региональных операторов. Были опасения, что появится некий монополист в области обращения с ТКО, который вытеснит с рынка существующие компании и займет их место. В этой связи я бы порекомендовала коллегам внимательно читать не заголовки статей, не посты в социальных сетях, а официальные документы, в данном случае — указ Президента РФ о создании РЭО.

Согласно официальному релизу, размещенному на сайте президента, публично-правовая компания была создана в целях обеспечения реализации норм российского законодательства в области обращения с твердыми коммунальными отходами, стимулирования инвестиционной активности в этой области и реализации национального проекта «Экология» (в том числе вовлечения отходов в хозяйственный оборот в качестве сырья, материалов, изделий и превращения во вторичные ресурсы для изготовления новой продукции и получения энергии, а также в целях ресурсосбережения).

Страхи участников рынка о том, что Российский экологический оператор станет конкурентом уже действующим регоператорам и будет «единым окном» для сбора денег за услуги в области обращения с ТКО; пошатнет установки, которые сумел отстроить бизнес за недолгое время существования расширенной ответственности производителя; получит право распоряжаться деньгами экосбора вне зависимости от того, кто будет его администратором: ФНС России или Росприроднадзор России, на какое-то время парализовали отрасль.

Давайте разбираться.

Публично-правовая компания «Российский экологический оператор»:

• осуществляет подготовку предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации в области обращения с твердыми коммунальными отходами (ТКО);
• участвует в разработке проектов нормативных правовых актов в указанной области, то есть наделена правом законодательной инициативы (однако это не значит вопреки распространенному в сети интернет мнению, что все законодательные инициативы в области обращения с ТКО обязательно должны получать резолюцию (согласовываться с позицией) ППК);
• в пределах своей компетенции координирует деятельность органов исполнительной власти всех уровней по реализации норм законодательства РФ в области обращения с твердыми коммунальными отходами;
• участвует в разработке и реализации государственных программ, проектов в области обращения с твердыми коммунальными отходами, предусмотренных действующим законодательством, а также региональных программ в указанной области;
• осуществляет подготовку предложений по совершенствованию законодательства РФ в области обращения с ТКО, участвует в разработке проектов нормативных правовых актов в указанной области;
• заключает в пределах своей компетенции соглашения с органами исполнительной власти всех уровней и организациями, осуществляющими деятельность в области обращения с ТКО;
• проводит экспертизу территориальных схем обращения с отходами, в том числе с ТКО, и готовит рекомендации по их корректировке (данное положение явно потребует конкретизации, так как из положений указа неясно, каким образом (порядок, сроки, механизм, условия и основания) такая экспертиза будет проводиться);
• осуществляет анализ реализации в субъектах РФ территориальных схем, выполнения региональных программ, а также норм закона в области обращения с ТКО, в том числе в части, касающейся соблюдения процедуры общественного обсуждения проектов территориальных схем;
• участвует в подготовке заключаемых между субъектами РФ соглашений по вопросам транспортирования ТКО, образовавшихся на территории одного субъекта РФ, в другие субъекты РФ, а также обработки, утилизации, обезвреживания и размещения указанных отходов на территориях этих субъектов;
• осуществляет функции заказчика, оператора и (или) разработчика информационных систем в области обращения с ТКО (таким образом, полномочия Росприроднадзора в части создания информационных систем в области обращения с отходами переходят к ППК. Однако в связи с отсутствием четкого разграничения (а указ этим тоже грешит) между ТКО и отходами от использования товаров (ОИТ) делать выводы, о которых проинформировало на сегодняшний день немало источников, а именно о том, что в зону ответственности ППК поступают и базы данных по экологическому сбору, по объемам выполненной в рамках расширенной ответственности утилизации ОИТ; о возможности вмешиваться в эти процессы, преждевременно);
• осуществляет образовательную, просветительскую и информационно-разъяснительную деятельность в области обращения с ТКО, а также популяризацию современных технологий обращения с такими отходами (в части популяризации полномочия ППК, вероятно, пересекутся с полномочиями Минпромторга России, у которого итак в целях ликвидации проблемы «у семи нянек дите без глазу» отобрали все полномочия в области отходов, — понравится ли это регулятору?);
• осуществляет в пределах своей компетенции международное сотрудничество по вопросам организации обращения с ТКО, в том числе заключает соглашения с международными организациями (эта функция будет либо рудиментом, либо профанацией, хотя, безусловно, заслуживает свое существование, поскольку позволит учиться на чужих ошибках);
• осуществляет разработку мер по привлечению частных инвесторов к реализации инвестиционных проектов в области обращения с ТКО, в том числе:
  • разрабатывает проекты федеральных и региональных программ государственной поддержки инвестиционных проектов и проводит экспертизу таких программ;
  • разрабатывает стандарты реализации инвестиционных проектов, направленные на повышение привлекательности и улучшение условий финансирования таких проектов;
  • организует и осуществляет финансирование инвестиционных проектов (включая проектирование), а также работ по строительству, реконструкции, модернизации объектов капитального строительства, необходимых для осуществления деятельности в области обращения с ТКО, и подключению таких объектов к сетям инженерно-технической инфраструктуры, в том числе с правом выкупа земельных участков для нужд строительства (вероятно, эта функция нужна ППК для строительства пресловутых 200–240 заводов, о которых докладывали первому лицу государства в связи с выводами об их необходимости для решения проблемы с мусором. Вопрос о необходимости строительства этих заводов, равно как и об их количестве (особенно учитывая, что в России ТКО занимают лишь 5% от общего объема образующихся отходов), остается загадкой для бизнеса, который реально задействован в процессе переработки отходов, но, видимо, чье-то желание сделать стране «хорошо» непоколебимо);
  • предоставляет частным инвесторам гарантии (поручительства), в том числе на платной основе, для реализации инвестиционных проектов;
  • осуществляет эмиссию облигаций в целях финансирования инвестиционных проектов, приобретает ценные бумаги, выпущенные в указанных целях, владеет и распоряжается ими, предоставляет эмитентам таких ценных бумаг гарантии (поручительства) (вероятно, речь идет о так называемом зеленом финансировании, тут в помощники по привычке позовут ВЭБ, Сбербанк и ВТБ, но, как показала практика, эти банки пока не видят интереса в таких инструментах, о чем весьма красноречиво свидетельствует созданная на субсидии «фабрика» проектного финансирования​ Внешэкономбанка, а также разработанные и неиспользуемые поправки в закон о ценных бумагах, о специализированных обществах проектного финансирования — СОПФ);
  • участвует в концессионных соглашениях и соглашениях о государственно-частном и (или) о муниципально-частном партнерстве;
  • приобретает имущество, необходимое для осуществления деятельности в области обращения с ТКО, включая здания и сооружения, оборудование по обработке, утилизации отходов, специальную технику; владеет, распоряжается этим имуществом и осуществляет его эксплуатацию (совокупность ряда полномочий позволяет сделать вывод о том, что созданный оператор будет все же заниматься деятельностью по обращению с отходами, то есть фактически принимать участие в процессе подготовки отходов к использованию, а также утилизации таких отходов. Но так как указ о создании — все же распорядительный документ учредительного характера, делать окончательные выводы пока рано);
  • приобретает доли, владеет, распоряжается долями в уставных капиталах организаций, осуществляющих деятельность в области обращения с ТКО, и проектных компаний, реализующих инвестиционные проекты по строительству, реконструкции и модернизации объектов обращения с отходами;
  • осуществляет стимулирование и поддержку мер, направленных на увеличение количества вторичных ресурсов, получаемых от ТКО, сокращение образования ТКО, снижение объемов захораниваемых ТКО, включая отходы от использования потребительских товаров, в отношении которых предусмотрены специальные правила обращения (элементы питания, электроника и другие), в том числе:
  • обеспечивает (организует) в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, осуществление производителями и импортерами товаров утилизации отходов от использования этих товаров (вот тут действительно дублирование функций существующих операторов, вовлеченных в реализацию расширенной ответственности субъектов РОП, но в то же время следует помнить и о том, что наделение ППК такими полномочиями не означает исключительности ее статуса);
  • разрабатывает и реализует меры по совершенствованию правил обращения с вторичными материальными ресурсами и стимулированию спроса на продукцию из них;
  • формирует библиотеку типовых проектов, реализуемых в области обращения с ТКО, осуществляет добровольную сертификацию технологий, оборудования, объектов капитального строительства, необходимых для осуществления деятельности в области обращения с ТКО;
  • осуществляет научные разработки, проводит научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, направленные на реализацию целей компании, установленных настоящим указом и уставом компании.

Вероятно (!), но не обязательно, что начальное целеполагание будет трансформировано, ведь, как метко заметил председатель политической партии ЛДПР Владимир Жириновский, комментируя появление ППК, «прибыльная должность главного мусорщика страны — заманчивая перспектива для многих, но у этой отрасли есть багаж советского прошлого, отягощенный отсутствием малейшего желания платить за мусор. А без денег никакая ППК не сможет сотворить чуда».

Таким образом, если рожденной ППК и уготовлена участь «спасителя» Родины от зловоний мусора, то в первую очередь надо понять, что нарисованная глянцевая картинка, как уже показало весьма неоднозначное начало реформы ТКО, является только картинкой, не реальностью.

Пока же мы обманываем сами себя: придумываем KPI для бедных губернаторов, готовых согласиться на нереальные показатели обработанного и утилизированного мусора; строим экотехнопарки, более похожие на потемкинские деревни. Пока пытаемся через фискальную функцию сделать хорошо для природы, банально собрав в очередной раз платежи с бизнеса и тем самым как бы разрешая ему мусорить в соответствии с уплаченными деньгами; пока министр финансов удивляется, почему население странно реагирует на вводимые с целью улучшения качества жизни новшества в виде повышения пенсионного возраста, увеличения ставки НДС, увеличения неналоговых платежей и т. д., вряд ли сможем организовать систему по обращению с ТКО замкнутого цикла.

2. Федеральный закон от 26 июля 2019 года № 225‑ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» и Федеральный закон «О Государственной корпорации по атомной энергии „Росатом“»

Страна получила федерального оператора по обращению с отходами I и II классов опасности — юридическое лицо, уполномоченное в соответствии с настоящим Федеральным законом обеспечивать и осуществлять деятельность по обращению с отходами I и II классов опасности на территории Российской Федерации.

Концепция работы этого оператора пока неоднозначна, особенно учитывая тот факт, что по ряду позиций есть очевидное пересечение с уже существующими региональными операторами и операторами по обращению с отходами. Многие отходы (равно как и пресловутые батарейки, ртутные градусники, люминесцентные лампы, аккумуляторные батареи и т. д.) вполне успешно собираются и вовлекаются в процессы переработки и/или обезвреживания без участия федерального оператора. Следует отметить, что назначенная федеральным оператором Госпорпорация «Росатом», до настоящего времени никогда не занималась опасными отходами. Радиоактивные отходы, с которыми она имела дело, по закону не имеют никаких пересечений с опасными отходами. Более того, ни корпорация, ни ее дочерняя структура, которой будет делегировано выполнение работ, — ФГУП «РосРАО», не обладают мощностями по переработке отходов I и II классов опасности, ни мощностями по их обезвреживанию.

Немало вопросов и к процедуре взаимодействия федерального оператора с другими операторами, к тарифам за оказываемые им услуги, технологиям, которые он будет применять при обращении с отходами I и II классов опасности, срокам начала его работы и т. д.

3. Федеральный закон от 17 июня 2019 года № 141 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»

Ответственность за неисполнение субъектами расширенной ответственности (РОП) — производителями/импортерами товаров, упаковки после неудачных попыток прописать ее в Кодексе об административных правонарушениях (КоАП РФ) наконец была установлена.

Сам законопроект, которым соответствующие изменения были внесены в КоАП РФ, установил еще ряд правил, подвергшихся обширной критике как со стороны бизнес-сообщества, так и со стороны профильных министерств и ведомств. Как часто бывает: когда нет времени вносить изменения к закону в установленном порядке, их вносят в качестве поправок к законопроекту, прошедшему первое чтение, который зачастую не имеет ничего общего с вносимыми изменениями.

Хороша ложка к обеду — очень верное для введенных штрафов в отношении субъектов РОП утверждение. За четыре года, прошедших с момента запуска механизма расширенной ответственности, ожидание и страх введения ответственности нивелировались пониманием того, что и с установленной ответственностью привлечь кого-либо будет непростой задачей. Ведь чтобы привлечь кого-то к ответственности, надо сначала понять кого, а потом еще и доказать, что найденный именно тот, кто нужен.

4. Федеральный закон от 26 июля 2019 года № 211‑ФЗ «О внесении изменений в главы 21 и 25 части второй Налогового кодекса Российской Федерации»

Весьма напряженный старт реформы отрасли по обращению с ТКО: недовольство населением соотношением цена — качество предоставляемой региональными операторами услуги по вывозу мусора вылилось в поиск Правительством РФ и профильными министерствами и ведомствами способа снизить финансовую нагрузку на население. Выход был найден на первый взгляд в весьма существенном снижении стоимости услуги за счет освобождения этой услуги от налога на добавленную стоимость. Ставка НДС составляет 20%, и исключение ее из цены услуги любому непосвященному в хитросплетении тарифообразования и налогообложения может показаться серьезным скачком цены вниз. Но это не так.

Услуги по обращению с ТКО, оказываемые региональными операторами, с точки зрения Налогового кодекса РФ, это услуги, в отношении которых органом исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющим государственное регулирование тарифов, либо органом местного самоуправления, осуществляющим регулирование тарифов (в случае передачи ему соответствующих полномочий законом субъекта РФ), утвержден предельный единый тариф на услуги регионального оператора по обращению с ТКО без учета налога.

В комментариях для СМИ, которые неохотно давали региональные операторы, никто не рискнул назвать реальный размер снижения, ограничившись указанием 3–5% от цены услуги. В то время как указанный размер в зависимости от регионов варьируется от 1 до 6 рублей максимум.

Положения этого «бонуса» для региональных операторов и населения подлежат применению в течение пяти последовательных календарных лет начиная с года, в котором введен в действие предельный единый тариф на услуги регионального оператора по обращению с ТКО без учета налога (а это 2020 год), вне зависимости от последующего установления органом регулирования тарифов предельного единого тарифа на услуги регионального оператора по обращению с ТКО с учетом налога в течение указанного периода.

5. Постановление Правительства РФ от 21 сентября 2019 года № 1228 «О принятии Парижского соглашения»

Парижское соглашение от 12 декабря 2015 года, подписанное Российской Федерацией в Нью-Йорке 22 апреля 2016 года, было принято со следующими заявлениями:

• а) Российская Федерация признает, что в соответствии с пунктом 1 статьи 9 соглашения стороны, являющиеся развитыми странами, предоставляют финансовые ресурсы для оказания содействия сторонам, являющимся развивающимися странами, в отношении как предотвращения изменения климата, так и адаптации к нему в продолжение своих существующих обязательств по Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата от 9 мая 1992 года (далее — Конвенция). В этом контексте Российская Федерация отмечает, что, являясь стороной Конвенции, она не включена в Приложение II к Конвенции;
• б) Российская Федерация исходит из важности сохранения и увеличения поглощающей способности лесов и иных экосистем, а также необходимости ее максимально возможного учета, в том числе при реализации механизмов соглашения;
• в) Российская Федерация считает неприемлемым использование соглашения и его механизмов как инструмента создания барьеров для устойчивого социально-экономического развития сторон Конвенции.

6. Разработанная Минприроды России по поручению Правительства РФ, признавшего существующую модель РОП неэффективной, Концепция по совершенствованию института расширенной ответственности

Указанная концепция буквально взорвала бизнес-сообщество. Угрозу для отрасли по обращению с отходами в ней увидели даже те, кто является потенциальным бенефициаром предложенных изменений.

Все предложенные нововведения можно распределить таким образом (от самого неприемлемого к наименьшему):

• 1. Запрет самостоятельной формы обеспечения РОП — запрет на заключение договоров субъектами РОП (производителями и импортерами) с любыми операторами-переработчиками, ППК РЭО и регоператорами.
• 2. Передача администрирования экологического сбора в ФНС.
• 3. Исключение понятия «норматив утилизации» и переход от оплаты экосбора с части продукции к 100-процентной оплате со всего объема.
• 4. Понятия «вторичные материальные ресурсы» (ВМР) и «вторичное сырье» (технологически подготовленные к требованиям ГОСТов ВМР).
• 5. Распределение ППК РЭО собранных в фонд денежных средств переработчиков, минуя заявки субъектов РФ.
• 6. Целевые показатели по каждой группе товаров/упаковки, достижение которых обеспечивается оператором РОП — ППК РЭО плюс ответственность оператора РОП за их достижение.
• 7. Объединение утилизационного и экологического сборов в утилизационный.
• 8. Изменение плательщика сбора в отношении упаковки (с производителя товаров в упаковке на производителя упаковки). Теперь товары в упаковке, не являющиеся самостоятельным объектом РОП, не попадают в зону ответственности из-за наличия у них упаковки.
• 9. Освобождение от НДС операций для ВМР и от НДФЛ для дохода физических лиц от реализации ВМР.

ППК РЭО была ошибочно воспринята отраслью в качестве монополиста, которому будут принадлежать все деньги товаропроизводителей и импортеров, уплаченных ими за утилизацию. При этом никто не рассматривает запрет на самостоятельную форму исполнения РОП как способ предотвращения неизбежного обмана с документами «утилизации».

Ведь с чего началась эта реконструкция института РОП? Со всеми признаваемого факта: система работает неэффективно потому, что в ней нет денег на утилизацию той части товаров и упаковки, за которые в силу установленного в настоящее время норматива утилизации никто не заплатил. Так с чего же у существующих операторов и у тех, кто только рассматривает данный рынок как некую новую сферу своей деятельности, должно возникнуть желание потратить собственные деньги в ущерб главному принципу предпринимательской деятельности — извлечению дохода? При существующем понятийном аппарате даже самый добросовестный оператор может при проверке его контролерами быть признан серым утилизатором.

Если оставить все как есть, изменив только подход к нормативам утилизации (платить не с части, а со всего объема продукции), насколько улучшится ситуация в отрасли? Выбирая между «заплатить» или «сэкономить», любой нормальный человек выберет экономию. А дальше не важно, что ситуация зайдет в тупик и в системе по-прежнему не будет денег для того, чтобы убрать мусор.