Журнал «Эковестник», №2 • 2021 г. Читать весь номер онлайнResponsive image

Правовые механизмы углеродного регулирования как основа перехода Российской Федерации к низкоуглеродной экономике

03.11.2021

2 июля 2021 года принят Федеральный закон "Об ограничении выбросов парниковых газов«[1], который уже с 1 января 2022 года введет ряд новых обязанностей для хозяйствующих субъектов, в частности связанных с подготовкой и подачей отчетности о выбросах парниковых газов. Принятие данного Федерального закона является одним из первых шагов в направлении перехода России к низкоуглеродной экономике.

Михаил ПОНОМАРЕВ, старший научный сотрудник отдела экологического и аграрного законодательства федерального государственного научно-исследовательского учреждения «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации», эксперт Российского экологического общества, научный руководитель Школы экологических компетенций Российского экологического общества, кандидат юридических наук

Создание законодательной основы для осуществления деятельности по ограничению выбросов ПГ было одним из ключевых шагов, направленных на реализацию Российской Федерацией взятых ею обязательств в связи с подписанием Парижского соглашения, принятого 12 декабря 2015 года 21-й сессией Конференции сторон Рамочной конвенции ООН об изменении климата[2] (COP 21). Парижское соглашение было подписано Россией 22 апреля 2016 года и было не ратифицировано, а принято ею, поскольку не содержит предусмотренных российским законодательством оснований для ратификации[3]. Согласно статье 2 соглашения Российской Федерации, как его стороне, следует разработать национальную стратегию долгосрочного развития (до 2050 года) с низким уровнем выбросов парниковых газов и передать ее в секретариат Парижского соглашения.

Соответствующие заявления о достижении полной углеродной нейтральности к 2045–2050 годам закреплены в национальных законах Франции (2019), Великобритании (2019), Швеции (2017), Венгрии (2020), Новой Зеландии (2019), Дании (2019), законопроектах, готовящихся в Канаде и Испании[4]. Парижское соглашение существенно повлияло на проводимую Китаем и Индией государственную экологическую политику. После его подписания Китай начал резко менять свою политику в области охраны климата не только по экологическим соображениям (например, из-за смога в городах), но и исходя из экономических интересов[5]. В частности, на Государственном совете Китая была утверждена концепция «Зеленый углеродный фонд», представляющая собой модель рынка, согласно которой огромное количество развитых и развивающихся стран совместно участвуют в торговле выбросами углекислого газа в атмосферу. Концепция позволяет создать абсолютно новую систему экологической безопасности, а также предлагает рациональное использование леса, в первую очередь направленное на очистку воздуха в Китае[6].

В России концептуальная основа государственной политики в области предупреждения изменения климата была заложена еще до ратификации ею Парижского соглашения — Климатической доктриной РФ, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17 декабря 2009 года № 861-рп[7], которой устанавливается, что развитие нормативно-правовой базы в области изменений климата является основной предпосылкой создания и эффективного функционирования механизма реализации политики в этой области (пункт 32). При этом развитие и применение законодательства РФ с учетом влияния климатического фактора на соответствующие отрасли экономики и население, а также разработку законодательного акта, регулирующего вопросы инвентаризации выбросов ПГ в атмосферу, Климатическая доктрина относит к полномочиям ФОИВ (пункт 41).

Основа для формирования стратегии РФ в области низкоуглеродного развития была заложена указом Президента РФ от 4 ноября 2020 года № 666 «О сокращении выбросов парниковых газов», которым был дан ряд поручений Правительству РФ по достижению показателей по снижению выбросов ПГ. Указом также был установлен национальный вклад Российской Федерации в глобальное реагирование на изменение климата (уровень выбросов парниковых газов в размере не более 70% относительно уровня 1990 года) и дано поручение разработать стратегию социально-экономического развития РФ с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 года. Проект стратегии подготовлен Минэкономразвития России в 2020 году[8], в настоящее время активно обсуждается и должен быть утвержден распоряжением Правительства РФ.

Выполнение международных обязательств, взятых Российской Федерацией в рамках реализации Парижского соглашения, потребовало подготовки необходимой правовой основы, центральное место в которой было отведено специальному Федеральному закону «Об ограничении выбросов парниковых газов». Он подготовлен Минэкономразвития России во исполнение поручения Президента РФ и соответствующего плана мер, утвержденного Правительством РФ[9]. Федеральный закон заложил правовой фундамент для последующего комплексного регулирования общественных отношений в данной сфере, в частности впервые ввел законодательные определения ряда ключевых для данной сферы понятий (таких как, например, «парниковые газы», «выбросы парниковых газов», «поглощение парниковых газов», «реестр парниковых газов», «климатический проект», «углеродная единица», «углеродный след» и ряд иных), меры по ограничению выбросов ПГ, порядок установления и оценки достижения целевых показателей их сокращения, права и обязанности регулируемых и иных организаций в части представления отчетности о выбросах ПГ, меры поддержки климатических проектов, порядок ведения реестра углеродных единиц, особенности их обращения и зачета и ряд иных важных для данной сферы правовых норм. В настоящее время Минэкономразвития России уже подготовлен и проходит оценку регулирующего воздействия ряд проектов нормативных правовых актов подзаконного характера в развитие федерального закона, которые должны быть приняты в ближайшее время.

Правовой механизм ограничения выбросов парниковых газов, заложенный новым законом, и некоторые новые перспективные правовые инструменты, которые могут быть использованы в дальнейшем на федеральном уровне, в качестве правового эксперимента было решено внедрить на территории отдельно взятого субъекта РФ. В качестве пилотного региона выбрана Сахалинская область.

В соответствии с Планом мероприятий «Дорожная карта» по реализации на территории Сахалинской области эксперимента по установлению специального регулирования в целях создания необходимых условий для внедрения технологий, направленных на сокращение выбросов парниковых газов, отработки методики формирования системы верификации, учета выбросов и поглощения парниковых газов, утвержденным заместителем Председателя Правительства РФ Викторией Абрамченко 28 декабря 2020 года № 12712п-П11[10], была разработана сначала концепция проекта федерального закона «О проведении эксперимента в Сахалинской области по регулированию выбросов парниковых газов и обращению углеродных единиц», а немного позднее и сам проект ФЗ под иным наименованием — "О проведении эксперимента по установлению специального регулирования выбросов и поглощения парниковых газов в Сахалинской области«[11] (далее — законопроект).

Согласно «Дорожной карте» целью данного эксперимента, реализуемого Минэкономразвития России при участии Правительства Сахалинской области, является достижение на территории области нулевого баланса антропогенных выбросов и поглощений ПГ в 2025 году, апробация методов специального регулирования и результатов их применения в Сахалинской области для последующего распространения на территории других субъектов РФ.

Как подчеркнула Виктория Абрамченко, важнейшим итогом эксперимента должно стать формирование региональной системы торговли выбросами парниковых газов и ее интеграция при содействии МИД России с международными системами торговли. Предполагается, что в перспективе по решению правительства в данную систему торговли смогут интегрироваться другие заинтересованные субъекты РФ.

Законопроект вводит самостоятельный понятийный аппарат, закрепляет методы специального регулирования выбросов и поглощения парниковых газов, порядок инвентаризации и квотирования выбросов, порядок представления регулируемыми и иными организациями углеродной отчетности, верификации углеродной отчетности, устанавливает порядок обращения и зачета углеродных единиц и единиц выполнения квоты, специальные экономические и финансовые механизмы, стимулирующие сокращение выбросов парниковых газов.

23.jpg

Таким образом, в настоящее время происходит апробация правовых механизмов, позволяющих максимально эффективно обеспечить ограничение выбросов парниковых газов, а также мер, направленных на адаптацию российской экономики к изменениям климата и постепенное достижение показателей ее углеродной нейтральности. В условиях динамично формирующейся новой системы правовых требований в части углеродного регулирования российским компаниям различных отраслей промышленности, энергетики и транспорта, чья хозяйственная деятельность связана с выбросами парниковых газов, и предпринимательским сообществам крайне необходимо организовать целенаправленную деятельность по выявлению возможных экологических и климатических рисков, которые могут возникнуть у них в этой связи.

Отсутствие сформированной стратегии по учету экологических и климатических рисков может стать причиной возникновения экологических конфликтов на локальном, региональном и даже на глобальном уровнях.

Одной из разновидностей экологических конфликтов, обусловленных изменением климата, способных повлечь возникновение климатических рисков государственного масштаба, может стать возможность использования климатических проблем для политического давления на конкретные государства. Средствами такого давления могут стать подача «климатических исков» к промышленно развитым странам в Европейский суд по правам человека, другие международные и национальные суды от групп граждан или так называемых климатических беженцев в связи с нарушениями их прав, обусловленных изменениями климата[12].

Именно по этой и ряду иных причин требуется формирование методологических основ выявления, классификации, учета, оценки и предотвращения климатических рисков как на международном, так и на национальном (государственном), региональном и муниципальном уровнях. Более того, потребуется выработка подобных методических подходов и на локальном уровне — в крупных производственных и энергетических компаниях, чья деятельность связана с выбросами ПГ, потенциальным или реальным воздействием на окружающую среду, которое может привести к негативным изменениям климата.

Соответствующие подходы на государственном уровне были заложены приказом Минэкономразвития России от 13 мая 2021 года № 267[13], которым были утверждены Методические рекомендации по оценке климатических рисков, предназначенные для оценки климатических рисков для территорий (включая природные объекты) и населения, хозяйственной и иной деятельности (в том числе для инфраструктуры), а также для отраслей экономики, включая предполагаемые затраты на ликвидацию последствий изменений климата или предотвращение их воздействия (использования выгод от них).

Необходимость выявления, учета и оценки климатических рисков неукоснительно входит в практику делового оборота, их требуется учитывать при ведении хозяйственной деятельности. Принимая во внимание усиление влияния климатических изменений на мировую экономику, Банк России рекомендует участникам финансового рынка учитывать в своей деятельности климатические риски, то есть риски, связанные с изменением климата, и риски, связанные с переходом государств к низкоуглеродной экономике[14]. Вместе с тем, учитывая значимость вопросов экологического страхования, Банк России также указывает, что климатические риски как таковые могут не выделяться страховщиками в отдельный вид риска, они могут быть учтены в качестве одной из причин (фактора) уже определяемых страховщиками видов риска[15].

Большое значение в дальнейшем будет иметь подготовка специалистов в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности с учетом новелл принятого Федерального закона «Об ограничении выбросов парниковых газов» и новых обязанностей хозяйствующих субъектов, которые он на них возложил. Также весьма актуальной является формирование навыков выявления, учета, оценки и предотвращения климатических рисков, которые возникают в деятельности компаний различных отраслей.

Следует констатировать, что ни в имеющихся примерных и типовых программах подготовки и аттестации специалистов в области охраны окружающей среды и обращения с отходами (например, в действующей на сегодняшний день Примерной программе профессиональной подготовки лиц на право работы с опасными отходами, утвержденной приказом Минприроды России от 18 декабря 2002 года № 868), ни в готовящихся в настоящее время проектах новых программ[16] не учитываются возможные климатические риски компаний, необходимость их оценки и предотвращения при выстраивании хозяйственной деятельности компании.

В сложившихся условиях требуется системная деятельность по организации обучения и переподготовки специалистов в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, получения ими новых профессиональных экологических компетенций и навыков в части выявления, оценки, предотвращения климатических рисков, которые могут возникать в деятельности компаний. В частности, в рамках Школы экологических компетенций Российского экологического общества на данном этапе уже реализуются отдельные курсы, связанные с управлением экологическими и климатическими рисками компаний.

Крайне важна также организация и поддержка научных исследований, в частности экспедиций (Российским экологическим обществом в настоящее время ведутся такие исследования в рамках стартовавшей в этом году ежегодной климатической экспедиции), направленных на изучение влияния различных видов хозяйственной деятельности на климат через их прямое или опосредованное воздействие на природную среду, ООПТ и объекты, природные ландшафты и отдельные экосистемы (в первую очередь на наиболее уязвимые арктические экосистемы). Установление и детальное исследование прямых научных закономерностей такого влияния позволят впоследствии обеспечить формирование наиболее эффективных правовых требований к предприятиям различных отраслей промышленности в части ограничения их воздействия на климат.



[1] Федеральный закон от 2 июля 2021 года № 296‑ФЗ «Об ограничении выбросов парниковых газов» (вступает в силу (за исключением некоторых положений) с 30 декабря 2021 года).

[2] Рамочная конвенция Организации Объединенных Наций об изменении климата (заключена в Нью-Йорке 9 мая 1992 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 46. Ст. 5204.

[3] Постановление Правительства РФ от 21 сентября 2019 года № 1228 «О принятии Парижского соглашения».

[4] Совместный доклад Центра стратегических разработок, Аналитического центра ТЭК РЭА Минэнерго России и Ситуационного центра «Климатическая повестка России: реагируя на международные вызовы» (январь 2021 года). С. 20 // официальный интернет-сайт Центра стратегических разработок: https://www.csr.ru/upload/iblock/521/521091011093dc8b5ece74cdd8552680.pdf

[5] Дубовик О. Л., Аверина К. Н. Значение Парижского соглашения для охраны климата: крупномасштабные планы и проблемы с их реализацией // Международное право и международные организации. 2018. № 4. С. 18 — 27.

[6] Ван Х., Ли Ш. Л. Опыт Китая по применению рыночных инструментов для целей ограничения и сокращения парниковых газов // Экологическое право. 2017. № 3. С. 30–35.

[7] Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 51. Ст. 6305.

[8] Проект Стратегии долгосрочного развития Российской Федерации с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 года // официальный интернет-сайт Министерства экономического развития РФ: https://economy.gov.ru/material/file/babacbb75d32d90e28d3298582d13a75/proekt_strategii.pdf

[9] Поручение Президента РФ от 11 ноября 2019 года № Пр-2323 и пункт 7 Плана реализации комплекса мер по совершенствованию государственного регулирования выбросов парниковых газов и подготовки к ратификации Парижского соглашения, принятого 12 декабря 2015 года 21-й сессией Конференции Сторон Рамочной конвенции по изменению климата, утв. распоряжением Правительства РФ от 3 ноября 2016 года № 2344-р (пункт 7).

[10] Официальный интернет-сайт Министерства экономического развития РФ// https://economy.gov.ru/material/file/faf1abaae1e3f2be140971c9e934d0ab/dorozhnaya_karta.pdf

[11] Проект федерального закона был размещен для общественного обсуждения в рамках процедуры оценки регулирующего воздействия на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов https://regulation.gov.ru/projects/List/AdvancedSearch#npa=114717

[12] Солнцев А. М. Приоткрывая ящик Пандоры: анализ мнения Комитета по правам человека о «климатических» беженцах 2020 года // Международное правосудие. 2020. № 3. С. 41–54.

[13] Документ официально опубликован не был // справочная правовая система «КонсультантПлюс».

[14] См.: информационное письмо Банка России от 17 августа 2021 года № ИН-015-38/64 «Об учете климатических рисков в деятельности отдельных участников финансового рынка» // документ опубликован не был, текст документа приведен в соответствии с публикацией на сайте http://www.cbr.ru по состоянию на 18 августа 2021 года.

[15] См.: информационное письмо Банка России от 12 января 2021 года № ИН-015-53/1 «Об учете климатических рисков» // Вестник Банка России, № 2 от 20 января 2021 года.

[16] См.: проект приказа Минприроды России «Об утверждении и аттестации специалистов в области обеспечения экологической безопасности» //

https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/56647219/; проект приказа Минприроды России «Об утверждении типовой дополнительной профессиональной программы повышения квалификации лиц, которые допущены к сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности» // http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/56774609/


Понравился материал? Поделитесь с коллегами
Свежий номер «»

«Эковестник» №2 • 2021

Читать

Спасибо за оставленую заявку!
Менеджер свяжется с Вами
в ближайшее время.