Журнал «Эковестник», №1 • 2021 г. Читать весь номер онлайн

Углеродный налог: готово ли общество к новой реальности?

Динара Гершинкова

29.04.2021

В мире действует или планируется к введению около 60 схем углеродного регулирования — в виде налога или углеродного рынка. Плата за выбросы установлена в странах, с которыми Россия осуществляет активную внешнеторговую деятельность, — ЕС, Китае, Казахстане и других.

В России активное обсуждение вопроса введения углеродного регулирования ведется с 2015 года. Внесен в Госдуму проект федерального закона об ограничении выбросов парниковых газов, устанавливающий правила отчетности о выбросах во исполнение национальной цели и предусматривающий возможность реализации климатических проектов. Но обязательной платы за выбросы проект федерального закона не предусматривает. При этом в мире все активнее обсуждается такая мера, как трансграничный углеродный налог, который может применяться в странах с углеродным регулированием к участникам рынка из стран, где платы за выбросы нет, чтобы выровнять конкурентную среду для всех участников рынка. И речь не только о Евросоюзе, объявившем о введении трансграничного углеродного налога в 2023–2027 годах. Аналогичные идеи были озвучены, например, в США в случае введения углеродного налога в стране. Поэтому обсуждение возможности введения платы за выбросы в России, чтобы минимизировать риски от трансграничного углеродного налога, видимо, продолжится и после принятия указанного федерального закона.

Универсальной цены на углерод в мире не существует. Цена за тонну СО2 варьируется от 1 до 130 долларов США, а средняя по миру составляет 2 доллара США. Плата за выбросы вне зависимости от механизма ее применения — квотирование выбросов либо дополнительные налоги на топливо — отражается в конечной стоимости товаров и услуг. Чем определяется готовность граждан платить за выбросы СО2? Какой уровень цены является приемлемым? За рубежом проводится немало исследований на эту тему, а результаты учитываются при планировании мер углеродного регулирования. Социологические исследования в России по проблеме изменения климата носят более общий характер.

Мировой опыт

Результаты исследований в различных странах позволяют выделить как минимум четыре важных аспекта, определяющих готовность к углеродным платежам (willingness to pay).

Во-первых, обнаружена связь между уровнем доверия власти и ценами на выбросы СО2. Там, где общество доверяет власти, обычно установлены высокие цены на углерод. Примеры — Финляндия, Норвегия, Швеция и Швейцария. В этих странах действует углеродный налог от 40 долларов США за тонну СО2 до почти 130 долларов США за тонну СО2 в Швеции [1], [2]. На Европейском углеродном рынке цены на квоты СО2 в течение 2020 года достигали исторического максимума — находились в пределах 25–30 евро за тонну СО2. Дополнительно по Швеции можно отметить, что в стране в принципе высокие налоги, но граждане ценят то, что взамен получают бесплатное образование, здравоохранение, детские сады и другие услуги. Поэтому углеродный налог воспринимается как один из государственных налогов, направленных во благо граждан.

Во-вторых, готовность платить определяется уровнем жизни, осведомленностью в вопросах глобального изменения климата, образованием, возрастом и личными установками ответственного потребления.

Среднестатистическая американская семья готова к 177 долларам США в год в виде дополнительной платы на электроэнергию в случае включения углеродных платежей в энерготарифы. Более ранние исследования (2010–2011 годы) говорили о готовности к платежам в размере 85 долларов США в год для снижения выбросов США на 17% к 2020 году (обязательства США по сокращению выбросов парниковых газов в рамках Копенгагенского соглашения по климату). Увеличение углеродного платежа для домохозяйства на 10 долларов США снижает вероятность его поддержки на один процентный пункт. В то же время увеличение годового дохода домохозяйства на 10 000 долларов США увеличивает поддержку углеродного налога на один процентный пункт. В среднем американские домохозяйства готовы платить на 14,4% больше за электроэнергию в случае введения углеродного налога [3].

Итальянцы готовы платить от 101 до 154 евро в случае введения ежегодного фиксированного налога на углерод и от 0,17 до 0,30 евро за литр бензина в случае включения платы за СО2 в стоимость топлива [4]. Итальянцы также готовы к дополнительным платежам от 14 до 66 евро за авиабилет, если средства будут направлены на климатические проекты. Гражданам важна информация о количестве СО2, уменьшенного или компенсированного с помощью проектов. На степень поддержки также влияют образование, экологическая грамотность и личные приоритеты ответственного потребления [5].

Исследование, проведенное в Китае в 2013 году, накануне введения пилотного углеродного рынка в нескольких провинциях, показало очень высокий уровень осведомленности общества о проблемах изменения климата — около 70–80% опрошенных полагали, что деятельность человека является причиной изменения климата, а основными источниками выбросов — вырубка лесов и сжигание топлива. Но при столь высоком уровне знаний готовность платить за выбросы не была единодушной. Наиболее высокая была в Пекине, меньше — в Шанхае и Шаньдуне, что объяснялось разницей в доходах жителей столицы по сравнению с другими регионами. В среднем китайское общество готово платить 201,86 юаня ежегодно (около 30 долларов США) для поддержки политики сокращения выбросов парниковых газов. Жители с более высоким доходом, более высокой удовлетворенностью своей текущей жизнью и осведомленностью о проблемах климата готовы платить больше. Кроме того, готовность платить за выбросы СО2 оказалась больше у мужчин, молодежи и членов Коммунистической партии Китая [6].

В Индии, несмотря на то что страна является развивающейся, граждане, пользующиеся транспортом, поддерживают углеродный налог, разделяя озабоченность состоянием окружающей среды и негативным воздействием загрязняющих веществ на здоровье. Так же как и в других странах, в Индии подтвердились социально-экономические особенности готовности платить, среди которых: осведомленность в вопросах изменения климата и экологии, образование, уровень дохода, возраст и другие [8].

Эксперты отмечают особое отношение молодежи, так называемых миллениалов и поколения Z, к проблеме изменения климата. Именно им свойственны личные предпочтения в снижении углеродного следа в быту, выборе экологических товаров. Согласно исследованию Totaljobs, каждый четвертый работник согласился бы на сокращение зарплаты в пользу занятости, связанной с защитой окружающей среды. Эта цифра достигает половины среди молодежи в возрасте 23–38 лет. В Великобритании опрос показал, что 60% соискателей при трудоустройстве изучали экологическую политику потенциального работодателя, прежде чем принять предложение о работе. Исследование КПМГ подтверждает, что сегодня многие работники обращают внимание на климатическую политику своей компании.

В-третьих, для граждан важно, как будут потрачены собираемые государством средства. Поэтому во многих странах углеродные сборы имеют «зеленое» назначение, или, как еще говорят, являются «окрашенными». Например, собираемые средства в Европейской системе торговли выбросами (EU ETS) идут на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы в области низкоуглеродного развития.

Важность «зеленого» назначения платежей продемонстрировал референдум 2015 года в Швейцарии. Зеленая либеральная партия вынесла на обсуждение предложение отменить налог на добавленную стоимость и ввести взамен этого новый налог на энергию из ископаемых источников энергии, казалось бы, хорошая инициатива. Но совершенно неожиданно 2,2 миллиона граждан (92% от участников референдума, самый высокий показатель во всей истории референдумов Швейцарии) высказались против предложения. Оказывается, швейцарцев не устроило то, что собираемые средства на самом деле не имели экологического целевого назначения, а планировались для реформирования общенациональной налоговой системы. Предложение было отклонено [9].

Исследование, проведенное в 2013 году в китайской провинции Цзянсу, также подтверждает важность информации о назначении углеродных сборов. Сначала большинство опрошенных (55%) высказались против платы за выбросы СО2. Однако мнение поменялось, когда была предоставлена дополнительная информация о поддержке мер по снижению выбросов СО2 за счет собираемых средств [7].

В Америке в части целевого назначения собранных налогов большинство опрошенных (80%) поддерживают развитие солнечной и ветровой энергетики, а также направление средств на ремонт дорог и мостов. Более 70% поддержали использование средств для оказания помощи рабочим, ранее занятым в угольной отрасли, в случае закрытия всех предприятий отрасли [3].

В-четвертых, нейтрализация налоговой нагрузки, то есть уменьшение других налогов вместе с введением углеродного. Впервые нейтральный углеродный налог появился в канадской провинции Британская Колумбия в 2008 году. Здесь каждый доллар, включенный в стоимость топлива, возвращается жителям в виде уменьшения налогов на физических и юридических лиц.

Как показал опрос в пяти странах (Индия, ЮАР, Австралия, Великобритания и США), граждане поддержат углеродное регулирование, если будет уменьшен подоходный налог или применены иные формы перераспределения нагрузки [9], [10], [11]. От 45 до 60% американцев высказались за снижение федеральных подоходных налогов, снижение налогов на заработную плату (44%) и снижение корпоративных налогов (24%) [3].

Информация о социологических исследованиях по вопросам углеродного регулирования, проведенных в разных странах за последние 20 лет, обобщена в отчете Гранхемского института [12]. Авторы отмечают важность раскрытия перед обществом оценок ожидаемого сокращения выбросов парниковых газов в результате углеродного налогообложения, информации о воздействии на средний доход домашних хозяйств и экономику в целом, конкурентоспособность и рынок труда, «сопутствующих выгодах» (например, снижение пробок на дорогах, повышение качества окружающей среды и сокращение затрат на лечение болезней, связанных с загрязнением воздуха).

Важность предварительной работы государства с гражданами продемонстрировало движение желтых жилетов во Франции, когда в 2018 году правительство предложило повысить налог на топливо в рамках климатической стратегии до 2030–2040 годов. Речь шла о повышении цены на бензин на 2,9 евроцента, и на 6,5 евроцента на дизель. Законопроект вызвал самые крупные с 1968 года акции протеста по всей стране. Желтые жилеты символизировали тех, кто пользуется автомобилями, то есть тех, кто непосредственно будет платить дополнительный налог (во Франции наличие светоотражающего желтого жилета обязательно для водителей). В результате правительство было вынуждено заморозить повышение топливного налога. Ситуация во Франции наглядно показала, что инициативы руководства страны по климатическому лидерству должны принимать во внимание готовность общества к новым издержкам.

Российская реальность

Несмотря на достаточно расхожее мнение о том, что уровень климатической ответственности у российских граждан ниже, чем на Западе, данные опросов говорят о другом. У россиян высокий уровень осведомленности о проблеме изменения — не менее половины респондентов признают эту проблему. В 2017 году о ней упомянули 86% россиян, из которых 55% считают антропогенную деятельность причиной изменения климата. Исследование 2018 года, проводимое в ЕС и России, показало, что доля обеспокоенных изменением климата россиян составляет 64% [13]. Россияне, участвующие в опросе консалтингового агентства McKinsey в 2020 году о том, каким образом правительства стран должны восстанавливаться после пандемии COVID-19, в основном высказались за приоритизацию мер в отношении борьбы с изменением климата — 60%, 24% — против. Эти настроения близки к средним в мире — соответственно 65 и 25%.

Готовность россиян к дополнительным платежам в целях сохранения климата, как оказалось, достаточно изменчива, что, вероятно, отражает экономическую ситуацию в стране, но, возможно, обусловлена различными методологиями проведения исследований.

Так, согласно опросу, проведенному по инициативе Администрации Президента РФ в 2013 году, 41,4% россиян были готовы отказаться от некоторых благ в интересах защиты климата, а более 60% — к дополнительным расходам в интересах охраны окружающей среды и климата. Согласно отчету бизнес-школы «Сколково» (2018) уровень потенциальной готовности российских потребителей платить больше за продукцию компаний, ответственно относящихся к обществу и окружающей среде, превышает 60% [14]. Однако, судя по опросу ВЦИОМ 2020 года, такая же доля граждан (60–70%) уже оказалась не готова к росту тарифов на бензин, жилищно-коммунальные услуги, электроэнергию, проезд в общественном транспорте, даже если это было бы обусловлено поддержкой альтернативных источников энергии и повышением энергоэффективности. Вместе с тем почти все российские граждане (94%) готовы лично сажать деревья и участвовать в иных общественных акциях по снижению нагрузки на климат.

Немногочисленные российские исследования по климатической проблематике позволяют сделать выводы об осведомленности граждан по проблеме изменения климата и готовности к участию в общественных экологических акциях. Но для оценки готовности платить за выбросы СО2 информации недостаточно. В проекте Стратегии долгосрочного развития Российской Федерации с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 года имеется небольшой раздел «Социальные аспекты низкоуглеродного развития в России», в котором приводятся данные некоторых, в том числе указанных выше, социологических опросов по проблеме изменения климата. В развитие этого необходимы специализированные социологические опросы о том, какие конкретно меры углеродного регулирования граждане готовы поддержать, на каких условиях, какова приемлемая финансовая нагрузка на домохозяйства, какая информация должна предоставляться регулятором обществу и так далее. Вероятно, имеются возрастные, региональные и иные аспекты готовности платить.

Выводы

Согласно данным социологических опросов в ряде стран готовность общества к углеродным платежам определяют такие факторы, как доверие власти, уровень дополнительной финансовой нагрузки, информация о целевом назначении собираемых средств, а также возможность уменьшения иной налоговой нагрузки.

На решения граждан влияют их уровень доходов, образование, возраст, осведомленность в вопросах изменения климата, личные приоритеты ответственного потребления.

Социологические исследования необходимо проводить, а полученные данные учитывать при планировании мер углеродного регулирования. Недостаточное внимание этому вопросу может привести к крайне нежелательным последствиям (как, например, движение желтых жилетов во Франции).

На фоне многолетней дискуссии об углеродном регулировании в России предметных социологических исследований по углеродным платежам по заказу регулятора не проводилось. Вместе с тем имеющиеся данные исследовательских и общественных организаций говорят о достаточно высоком уровне знаний россиян о проблеме изменения климата и экологической сознательности.

С учетом запланированного в России введения мер углеродного регулирования представляется целесообразным изучать общественное мнение и факторы, определяющие поддержку мер регулирования и готовность платить.

Список литературы:

1. Baranzini A., Caliskan M. & Carattini S. Economic Prescriptions and Public Responses to Climate Policy. 2014. https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2531593.

2. Rafaty R. Perceptions of Corruption, Political Distrust, and the Weakening of Climate Policy. Global Environmental Politics. 18 (3), 2018. https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3175064.

3. Kotchen M., Turk Z. and Leiserowitz А. Environ. Public willingness to pay for a US carbon tax and preferences for spending the revenue. Res. Lett. 12 (2017) 094012. https://environment.yale.edu/kotchen/pubs/ctaxrev.pdf.

4. Rotaris L., Danielis R. The willingness to pay for a carbon tax in Italy, Transportation Research Part D: Transport and Environment. Volume 67, 2019. Pages 659–673.

5. Rotaris L., Giansoldati M., Scorrano M. Are air travellers willing to pay for reducing or offsetting carbon emissions? Evidence from Italy, Transportation Research Part A: Policy and Practice. Volume 142, 2020. Pages 71–84.

6. Duan H.-X., LÄu Y.-L., Li Y. Chinese public’s willingness to pay for CO2 emissions reductions: A case study from four provinces/cities. Adv. Clim. Change Res. 2014. 5(2).

7. Yang J., Zou L., Lin T., Wu Y., Wang H. Public willingness to pay for CO2 mitigation and the determinants under climate change: A case study of Suzhou, China, Journal of Environmental Management. Volume 146, 2014. Pages 1–8.

8. Gupta M. Willingness to pay for carbon tax: A study of Indian road passenger transport, Transport Policy. Volume 45, 2016. Pages 46–54.

9. Partnership for Market Readiness; Carbon Pricing Leadership Coalition. 2018. Guide to Communicating Carbon Pricing. World Bank, Washington, DC.

10. Carattini S., Kallbekken S., Orlov A. How to win public support for a global carbon tax. Nature 565, 2019. Pages 289–291. https://www.nature.com/articles/d41586-019-00124-x.

11. Klenert D., Mattauch L., Combet E., Edenhofer O., Hepburn C., Rafaty R., Stern N. Making Carbon Pricing Work for Citizens. Nature Climate Change 8, 2018. Pages 669–677. https://www.nature.com/articles/s41558-018-0201-2.

12. Carattini S., Carvalho M., Fankhauser S. How to make carbon taxes more acceptable. London: Grantham Research Institute on Climate Change and the Environment and Centre for Climate Change Economics and Policy. London School of Economics and Political Science, 2017.

13. Общественное мнение об изменении климата и энергетической безопасности в Европе и России, 2018. https://www.europeansocialsurvey.org/docs/findings/ESS8_pawcer_climate_RU.pdf.

14. Ответственное потребление: пространство новых возможностей для бизнеса и опыт российских компаний. Центр устойчивого развития бизнеса бизнес-школы «Сколково», 2018. https://iems.skolkovo.ru/downloads/documents/SKOLKOVO_IEMS/Research_Reports/SKOLKOVO_IEMS_Research_2....

Динара ГЕРШИНКОВА, член Российского гидрометеорологического общества